1月27日，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》報(bào)道稱：為化解龐大的地方債務(wù)和解決新型城鎮(zhèn)化的融資問題，在去年底結(jié)束的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上專門套開了一個(gè)研討PPP（Public-PrivatePartnerships公共私營(yíng)合作制）模式的會(huì)議。而在更早的2013年9月23日，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》也曾報(bào)道財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉表示，在公共部門財(cái)政困難的情況下，應(yīng)通過PPP等方式積極調(diào)動(dòng)私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。
由此暗示，無論是在未來基礎(chǔ)設(shè)施的投資中，還是在未來化解地方政府的存量負(fù)債中，PPP都有可能會(huì)成為一種重要方式。
涵義及其應(yīng)用情況
所謂PPP，IMF研究人員將其直截了當(dāng)定義為“私人部門參與傳統(tǒng)上由政府提供的資產(chǎn)和服務(wù)”。Maskin&Tirole則認(rèn)為，無論風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)如何，PPP都通常被定義為政府和私有合伙人之間的一種長(zhǎng)期發(fā)展和服務(wù)契約。在此機(jī)制下，政府讓其伙伴開發(fā)、營(yíng)運(yùn)和維護(hù)項(xiàng)目；私人伙伴可能要承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)，甚至還需要籌集資金，其收入是政府支付和使用者付費(fèi)的某種組合。Funke&Irwin&Rial特別強(qiáng)調(diào)，雖然PPP涉及建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的締約問題，但這并非定義PPP的關(guān)鍵，因?yàn)樗羞@些活動(dòng)都可以由私人部門來承擔(dān)，真正能夠定義PPP的是政府與一個(gè)企業(yè) （通常是特殊目的公司）訂立書面契約同意由其提供服務(wù)。PPP分為政府付費(fèi)PPP和使用者付費(fèi)PPP，但不包括不需要為投資而融資的單純合作企業(yè)和安排。
在通常情況下，人們都自覺不自覺地將PPP機(jī)制提供的這種 “資產(chǎn)和服務(wù)”就等同于基礎(chǔ)設(shè)施。有這種印象這并不奇怪，因?yàn)镻PP最早在西方19世紀(jì)的鐵路建設(shè)中就以特許權(quán)的形式出現(xiàn)。到1990年代之后，PPP被發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體大量用于交通運(yùn)輸（鐵路、高速公路、地鐵）、醫(yī)療、通訊、能源、水務(wù)等領(lǐng)域。作為對(duì)PPP在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)的推廣，亞洲開發(fā)銀行甚至在2008年還專門編撰了中文版、俄文版等版本的《公私合營(yíng)手冊(cè)》。
從基礎(chǔ)設(shè)施的角度看，PPP的表現(xiàn)形式多種多樣。包括BOO（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-擁有）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）、DBO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)）、ROT（修復(fù)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）、特許權(quán)、合同管理等。
但是，PPP機(jī)制的應(yīng)用還不僅限于此。在2008年開始的美國(guó)次貸危機(jī)中，當(dāng)時(shí)的美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)蓋特納曾在2009年3月23日提出了一個(gè)利用PPP機(jī)制來清除金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債表中有毒資產(chǎn)的方案。利用這種機(jī)制，美國(guó)財(cái)政部不僅節(jié)約了財(cái)政的救助成本，更為重要的是在金融危機(jī)最嚴(yán)重的時(shí)候，解決不具流動(dòng)性的資產(chǎn)如何進(jìn)行市場(chǎng)估值的問題。
緩解政府財(cái)政壓力
首先，資金來源。PPP吸引了民間投資，改變了過去資金單一由政府提供的模式。
其次，運(yùn)營(yíng)效率。PPP項(xiàng)目往往是由私人部門運(yùn)營(yíng)，通常效率更高，從而可能提高項(xiàng)目的收益。
最后，時(shí)間價(jià)值。這是最重要的。在傳統(tǒng)投資模式下，從項(xiàng)目立項(xiàng)建設(shè)開始，政府就需要投入資金，直到項(xiàng)目建成提供服務(wù)后才會(huì)有現(xiàn)金流收入，而從項(xiàng)目投資到能夠提供服務(wù)之間往往存在一段較長(zhǎng)的時(shí)間差，在這段時(shí)間里，政府需要支付融資的利息成本。而在PPP模式下，政府直接購(gòu)買基礎(chǔ)設(shè)施提供出來的服務(wù)，建設(shè)、籌資等由私人部門承擔(dān)。在PPP的政府付費(fèi)模式下，政府節(jié)約了傳統(tǒng)模式下從建設(shè)到服務(wù)產(chǎn)出之間的融資利息；在使用者付費(fèi)模式下，服務(wù)直接和使用者的付費(fèi)相銜接，政府根本不用掏一分錢。即使使用者付費(fèi)不能完全彌補(bǔ)，還需要政府提供部分補(bǔ)貼，PPP模式也使得政府的支出是分期支付而非一次全額付款。無論以上哪種情況，PPP至少都有利于降低政府的近端負(fù)債壓力。
我國(guó)運(yùn)用PPP的范圍
PPP模式這個(gè)詞匯似乎是新的，但其實(shí)在我國(guó)早已應(yīng)用。比如，亞洲開發(fā)銀行2008年發(fā)布的 《公私合營(yíng)手冊(cè)》就是以橫跨上海黃浦江的一座大橋?yàn)榉饷娴模瑖?guó)內(nèi)見得最廣的PPP機(jī)制則莫過于有民間投資參與的收費(fèi)高速公路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。
而在十八屆三中全會(huì) （以下簡(jiǎn)稱“全會(huì)”）上，也多處進(jìn)一步打開了未來運(yùn)用PPP的廣闊空間。全會(huì)指出：在自然壟斷行業(yè)，“實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化”；在支持非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，要“制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域具體辦法”；在轉(zhuǎn)變政府職能方面，要“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”；在健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制方面，“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。
如果我們還記得前文的定義中明確強(qiáng)調(diào)了界定PPP的關(guān)鍵，其實(shí)是政府與私人機(jī)構(gòu)之間訂立的由私人公司提供服務(wù)的契約，那么，凡是十八屆三中全會(huì)中的 “特許經(jīng)營(yíng)”、“政府購(gòu)買服務(wù)”、“通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”等，其實(shí)都屬于PPP可能參與的范圍。
只是還不清楚的是，政府未來是否有可能將部分政府債務(wù)通過PPP模式以“蓋特納方案”的類似方式進(jìn)行處置？
PPP機(jī)制成功的關(guān)鍵
衡量PPP機(jī)制成功與否，可以從財(cái)政和社會(huì)福利兩個(gè)角度來看。從財(cái)政角度，主要是看PPP機(jī)制是否能降低財(cái)政的支出負(fù)擔(dān)？從社會(huì)福利的角度看，主要是看PPP機(jī)制是否能提高社會(huì)福利水平？
從是否能夠降低財(cái)政支出負(fù)擔(dān)的角度，無論是政府付費(fèi)還是使用者付費(fèi)模式，都無疑能夠降低 “當(dāng)期”政府支出和政府負(fù)債率；但是，如果是政府付費(fèi)模式 （在這種模式下，反正錢總是要出的，差別只是一次總付還是分期付款），則最終能否降低財(cái)政支出負(fù)擔(dān)就取決于PPP運(yùn)營(yíng)效率是否更高。
從能否提高社會(huì)福利的角度，關(guān)鍵也是在PPP與完全由政府提供兩種模式之間，成本孰高孰低、服務(wù)孰優(yōu)孰劣的問題，這歸根結(jié)底，也要取決于PPP的運(yùn)營(yíng)效率是否更高。
那么，什么才是保證PPP營(yíng)運(yùn)效率的關(guān)鍵呢？關(guān)鍵是要讓每個(gè)消費(fèi)這種服務(wù)的主體，都能夠享有監(jiān)督權(quán)利。而這一點(diǎn)，在我國(guó)恰恰還是非常薄弱的。
