5月20日清華大學(xué)王守清王教授客座中國水網(wǎng)“鏗鏘三人行”就PPP專題與網(wǎng)友進(jìn)行了一次寶貴的分享交流。王守清教授幽默地說“我過去努力推PPP，現(xiàn)在要給PPP潑點(diǎn)冷水了。”，理性看待PPP，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免由“PPP熱”走向“PPP過熱”。
關(guān)于PPP全世界仍未達(dá)成共識(shí)
王守清教授說，2014年是中國PPP模式的元年，已經(jīng)形成了相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)熱度。然而王教授強(qiáng)調(diào)，實(shí)際上國際對(duì)PPP模式還沒有達(dá)成一個(gè)共識(shí)，它真正的含義，大家并不十分清楚，每個(gè)人的觀點(diǎn)也都不同。像加拿大、澳大利亞、英國等國家，都有自己對(duì)PPP的定義。王教授指出自己更傾向于加拿大“公共部門和私營(yíng)部門建立合作經(jīng)營(yíng)工作，通過適當(dāng)?shù)姆峙浜屠娣窒頋M足公共需求。”的簡(jiǎn)潔定義，但這個(gè)定義仍舊存在概念模糊的問題。“PPP火起來變成廣義的概念，只要政府和企業(yè)合作都可以叫PPP。”這樣的說法也是不合適的。亞洲開發(fā)銀行和歐盟則從其特征來定義，雙方各自根據(jù)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)共同去承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，政府根據(jù)公共利益確定對(duì)服務(wù)、質(zhì)量、價(jià)格的要求，并進(jìn)行監(jiān)管。“政府必須授權(quán)、政府必須制定規(guī)矩、政府必須監(jiān)管，不監(jiān)管不行。私營(yíng)部門必須出錢，不出錢不行。必須長(zhǎng)期合作，如果不長(zhǎng)期合作容易出現(xiàn)投機(jī)現(xiàn)象。為了提高效率和服務(wù)水平，私營(yíng)不承擔(dān)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)同樣沒有意義，但如果完全交給企業(yè)也不叫PPP，所以BOO不認(rèn)為是PPP。”從特征上面來描述，用國內(nèi)國外所有的觀點(diǎn)去解釋，有這樣一個(gè)好處：不管它叫什么，關(guān)鍵看內(nèi)涵，只要跟政府談成了對(duì)大家有好處。
PPP模式中政府和企業(yè)之間的合作和管理形式一直是個(gè)很大的難題。首先，要加強(qiáng)政府對(duì)項(xiàng)目的控制。政府授權(quán)，提供公共產(chǎn)品公共服務(wù)，但如果完全交給民營(yíng)企業(yè)，讓民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，難免會(huì)出問題，因?yàn)槠髽I(yè)是獨(dú)立的。如果合同一簽二、三十年，合同不完備，老百姓就會(huì)不高興。那么就需要政府用行政力量干預(yù)。政府通過占有股份進(jìn)行調(diào)控的話，這個(gè)股份的比例就最好是這樣的：如果對(duì)老百姓非常重要就控股，如果不那么重要就占小股或者不占股。王守清教授在此用PF2的規(guī)定做了印證，PF2規(guī)定項(xiàng)目股份要分為三大塊，第一塊必須政府占股份，第二是投資者找股份，第三是投資者在市場(chǎng)上�，F(xiàn)在規(guī)定必須有一個(gè)比例，股份分成三類：有政府的，有投資者的，還有投資者向社會(huì)公開尋找的。其次，就是公眾參與，公眾參與可以讓政府控制得以透明化。這個(gè)概念類似于最近財(cái)政部說的，混合所有制的概念。
搞好PPP需要四法寶
王守清教授說：“其實(shí)在一個(gè)法制尚在建設(shè)中還不夠完善的國家里，真正做成功一個(gè)PPP項(xiàng)目是非常困難的。”那么想要做好PPP應(yīng)該注意哪些因素呢？
1.契約精神
首先，王教授主張大家要重視合同，簽合同后還需在法律框架下遵守。投資人應(yīng)該盡量與以及政府部分直接簽約，而不要選擇其下屬職能部門。這樣可以避免合同的效力受到個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的牽制，比如因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人換屆而導(dǎo)致之前簽訂的合同失效。其次我們還要盡量把自己的利益和政府的利益捆在一起。除了以上兩點(diǎn)，投資人還必須將百姓的影響力考慮在內(nèi)，不要覺得PPP、BOT作為企業(yè)和政府簽的合同就萬事OK了，因?yàn)橐坏┮鹄习傩盏牟粷M，就會(huì)造成社會(huì)的不和諧。這種情況下，不管西方政府還是東方政府，首先要犧牲的就是企業(yè)。在這種法制和契約精神下，盡量大家有福同享有難同當(dāng)，我們一定要考慮老百姓。政府和企業(yè)都應(yīng)該重視和遵守契約精神。
2.管好財(cái)務(wù)投資者的腿腳
由于某些地方政府可能會(huì)不守信用，從投資者的角度來說，作為項(xiàng)目協(xié)議等“桌面上”能夠擺出來的東西一定要合法合理，一旦要走法律程序是可以拿出法律依據(jù)保護(hù)自身的。但很多企業(yè)家過于依賴關(guān)系，更相信“桌面下”的東西，就有可能吃虧。當(dāng)然“桌面下”的在這個(gè)階段不可能沒有，但企業(yè)必須是具備一定實(shí)力可以對(duì)政府產(chǎn)生影響的。“對(duì)投資者來講，錢沒有砸進(jìn)去時(shí)，政府或是認(rèn)可你的，一旦錢砸進(jìn)去就不一樣了。當(dāng)然，和老百姓密切相關(guān)的垃圾、污水處理項(xiàng)目，政府一般不會(huì)一直拖欠不給錢。”不能讓財(cái)務(wù)投資者隨意的進(jìn)和出，對(duì)股東的退出和變換應(yīng)該有所限制。
3.PPP也要“傍大款”？
再者投資者能夠干什么呢？王教授在此指出盡量不要被動(dòng)，要主動(dòng)；還有一個(gè)辦法是，最好不要單獨(dú)去辦，我們要“傍大款”，這個(gè)“大款”指的是央企等可以作為強(qiáng)大后盾的對(duì)象，這在目前是比較行之有效的方式，但又不能完全去主導(dǎo)，完全主導(dǎo)要看對(duì)對(duì)方有沒有控制力。
王守清教授說：“我曾講過一千多場(chǎng)課，今年主要是教政府和民營(yíng)企業(yè)，目前很多官員轉(zhuǎn)變過來了。我是持中立觀點(diǎn)的，我會(huì)告訴你為什么這樣考慮，講完之后以前他們是不管的，現(xiàn)在有很多方法都能解決；以前一簽合同是死合同，現(xiàn)在都是活合同，學(xué)術(shù)界根據(jù)顯示出的問題去解決�，F(xiàn)在要求信息透明，不透明就可能有各種問題出現(xiàn)。主流是應(yīng)該是通過透明公開來解決問題的，除了涉及到你的技術(shù)專利可以不透明，另外一個(gè)除非涉及到國家機(jī)密，不能一下子放開�，F(xiàn)在企業(yè)不愿意放開，政府也不愿意放開。另外，公眾的知情權(quán)和參與權(quán)是要有的，“一公布總是有業(yè)內(nèi)人士，總是能提意見的。”
公開透明是個(gè)好手段。做到公開透明需要法制的屏障，法就是要解決現(xiàn)實(shí)中的問題，如果不能解決問題立法是沒有用的。，要進(jìn)入法制契約的階段。
4.打碎國有資本形成的“玻璃門”讓市場(chǎng)說話
國有經(jīng)濟(jì)的覆蓋面比較大，是國內(nèi)PPP發(fā)展相較于國外存在的又一問題。王守清教授這次推PPP指出：要不要限制央企、國企的參與，不讓它參與肯定不合適，但不能都給它，一個(gè)是從項(xiàng)目的規(guī)模上不能都給，另外是從項(xiàng)目的股份上，要不要限制它的股份？最徹底的就是不讓國有企業(yè)參與。 在前期很多數(shù)據(jù)沒有，很多東西很難量化，比較出來的結(jié)果就會(huì)不準(zhǔn)。另一個(gè)思路是充分公開競(jìng)爭(zhēng)，只要是充分競(jìng)爭(zhēng)，就可以提高效率。
“我們可以有簡(jiǎn)化的類似的方法，修了三個(gè)污水處理廠，可以取一個(gè)平均值，現(xiàn)在有第四個(gè)污水處理廠，把這個(gè)東西交給你來干，你給我報(bào)，或者我招標(biāo)，你給我的東西跟我單方去比差距太大，我干嘛讓你干。因?yàn)檎ャy行借錢比你融資借錢便宜的多，這是很重要的思想。”在前期很多數(shù)據(jù)沒有，很多東西很難量化，比較出來的結(jié)果就會(huì)不準(zhǔn)。總之一定要讓市場(chǎng)說話。
PPP職權(quán)管理需要頂層設(shè)計(jì)
中國水的問題難解決，某些時(shí)候就會(huì)提到九龍治水的問題，也就是部門條塊分割的問題。
PPP的事情現(xiàn)在也是各部委都在發(fā)聲。在13年7月31日李克強(qiáng)總理提出政府采購公共服務(wù)后，各部委都在大力推進(jìn)，落到財(cái)政部是PPP，在發(fā)改委叫第三方服務(wù)，環(huán)保部叫合同環(huán)境服務(wù)，也叫第三方的專業(yè)治理服務(wù)。在國外的PPP，比如加拿大的并不隸屬于任何一個(gè)部門，是獨(dú)立的。財(cái)政部在做PPP中心，第一這是好事，財(cái)政是有錢的，改變財(cái)政資金的投入方式，避免國進(jìn)民退，促進(jìn)PPP是好事，但PPP中心在部委的協(xié)調(diào)上也會(huì)有難度。
王守清教授指出，因?yàn)镻PP涉及面太廣，沒有任何一個(gè)學(xué)科可以完全覆蓋PPP。在行政管理上沒有任何一個(gè)部委的職能可以覆蓋到PPP。國際組織建議讓發(fā)展中國家最好成立跨部委的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，叫PPP中心或者叫PPP機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)利可以由中央政府來做。讓財(cái)政部率先進(jìn)行，已經(jīng)成立了，慢慢再往這方面發(fā)展，起到推動(dòng)作用，將來如何發(fā)展還要根據(jù)實(shí)際情況。王教授主張順應(yīng)我國的政治制度，要真正成立一個(gè)跨部委的有形機(jī)構(gòu)，不限制形式，可以是無形的，也可以是有形的，在中國組織結(jié)構(gòu)發(fā)生變化很難，建議成立一個(gè)無形的機(jī)構(gòu)：比如跨各部委的領(lǐng)導(dǎo)小組。這個(gè)機(jī)構(gòu)主要還是從頂層設(shè)計(jì)角度去考慮，涉及的專業(yè)由行業(yè)主管去做。在這方面世界各地存在各種各樣的形式，像菲律賓就是獨(dú)立的。而最關(guān)鍵的還是要有一個(gè)是頂層設(shè)計(jì)，比如污水肯定是交給住建部，公路肯定是交給交通部。無形更好些。
在項(xiàng)目管理中要分解結(jié)構(gòu)，PPP能要清晰全面。要是按照這個(gè)要求所建立的PPP管理機(jī)構(gòu)一定不能審批項(xiàng)目。不能按傳統(tǒng)的方式什么事情都統(tǒng)統(tǒng)交給它。中央的PPP管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)，是宏觀的，各部委按各自職權(quán)也可以有一個(gè)對(duì)應(yīng)的PPP管理中心。有的項(xiàng)目不是一個(gè)區(qū)域，是跨境的，跨境的東西涉及到不同的政府去協(xié)調(diào)。其次是在具體項(xiàng)目中涉及各職能部門時(shí)，不能由投資者跟各個(gè)職能部門去談，這對(duì)投資者來說風(fēng)險(xiǎn)很大，前期成本非常高，一定是要深思熟慮。自己跑和政府跑的手續(xù)審批時(shí)間至少增加3到6個(gè)月。市一級(jí)如果有這樣一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一解決是好的。立法要明確，只能跟市政府簽約，有協(xié)調(diào)方向，提高效率。
混合制推進(jìn)“合得來才結(jié)婚”
關(guān)于職責(zé)劃分的問題，混合所有制的話，找股東一定要根據(jù)項(xiàng)目和股東的特點(diǎn)。“跟結(jié)婚一樣，合得來才結(jié)婚，如果父母給我包辦真的沒辦法。”政府占股，也只是在合同里面說明在什么情況下有決策權(quán)，其它是不包括的。
國資委副主任寫了一篇文章，針對(duì)混合所有制，把國資委的國企分成四類，有些是可以的，有些是不可以的；有些是鼓勵(lì)的，有些是不鼓勵(lì)的。包括股份的問題，“比如咱們倆志同道合可以有一套規(guī)矩，比如就兩個(gè)股東，實(shí)在吵的不行分手，不要把PPP當(dāng)成非常特殊的東西，對(duì)于政府來說只要跟公司簽約，跟公司來說只要自己公司治理好沒有太大問題。”
加強(qiáng)PPP監(jiān)管，防止政府信用透支
公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的評(píng)估，歸根結(jié)底是政府的責(zé)任，要政府來承擔(dān)。我來檢測(cè)你不符合了要做第二次評(píng)估。我們說這種監(jiān)管是持續(xù)的監(jiān)管，光靠政府肯定不行，光靠企業(yè)自己也不行，應(yīng)該是結(jié)合，一個(gè)是公眾，把所有標(biāo)準(zhǔn)公布。臺(tái)灣有一個(gè)教授說我們這里搞了一個(gè)垃圾處理廠，大家都反對(duì)，政府說我們已經(jīng)按照標(biāo)準(zhǔn)做了，你有什么問題隨時(shí)打電話，如果有問題我們收拾企業(yè)，老百姓天天在這盯，盯了半年不盯了，老百姓也覺得沒有問題了。
我們應(yīng)該注重機(jī)制、注重透明公開；企業(yè)自身要注重品牌、注重抽檢，不讓老百姓投訴�，F(xiàn)在政府說的什么話老百姓都不相信，這是一個(gè)大事情。“我們的政府信用有點(diǎn)被透支了。”
PPP并非萬能鑰匙
總而言之，PPP不是萬能鑰匙，國際經(jīng)驗(yàn)基本上有這么幾條，第一條項(xiàng)目的范圍比較容易鑒定，流域?yàn)槭裁床缓门�，因�(yàn)榉秶缓描b定，所有環(huán)境介質(zhì)都得考慮，這是第一個(gè)。第二個(gè)原則環(huán)境效果要容易確定，容易測(cè)量計(jì)量。環(huán)境在這個(gè)方面是容易的，但是前面的范圍不容易確定。發(fā)達(dá)國家PPP做得好的，公共項(xiàng)目真的用PPP的只是10%-15%（加拿大，公用基礎(chǔ)設(shè)施多）。此外，PPP模式推廣結(jié)合了城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求，在城鄉(xiāng)結(jié)合部土壤修復(fù)和小流域治理的需求是非常普遍的，王守清教授幽默地說“我過去努力推PPP，現(xiàn)在要給PPP潑點(diǎn)冷水了。”理性看待PPP，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免由“PPP熱”走向“PPP過熱”。
