泉州市境內(nèi)橫跨晉江的刺桐大橋，是福建省特大型公路橋梁之一，也是我國國內(nèi)最早采用引入本土民營資本的BOT方式建設(shè)的路橋項(xiàng)目。對研究推動(dòng)公私合作伙伴關(guān)系即政府與社會資本合作模式（PPP）機(jī)制創(chuàng)新，以及這二十年前出現(xiàn)的具體案例作考察分析，很有現(xiàn)實(shí)意義。

1994年，由泉州市15家民企參股組成的名流公司出資60%，政府資金占40%，組建“刺桐大橋投資開發(fā)有限公司”，全權(quán)負(fù)責(zé)大橋建設(shè)，其經(jīng)營期限30年(包括建設(shè)期)，期滿后無償移交給政府。該橋于1996年12月28日建成通車后，就開始收費(fèi)，按協(xié)議，其經(jīng)營期限要到2025年。由于刺桐大橋、泉州大橋、順濟(jì)新橋、筍江橋四橋之間間隔緊密，且其它三座大橋不收費(fèi)，過往車輛大都選擇從這三座橋通過，造成上述三橋時(shí)常擁堵不堪，高峰期間，經(jīng)常需要花近一個(gè)小時(shí)才能順利通過。

刺桐大橋收費(fèi)站逐漸成為往來晉江兩岸車流、物流的“攔路虎”，近幾年來，撤銷該收費(fèi)站的呼聲四起。不少人大代表和政協(xié)委員在地方“兩會”期間也紛紛提出建議和提案，要求盡快撤銷刺桐大橋收費(fèi)站。但BOT投資項(xiàng)目還沒到期的理由，擋住了撤銷收費(fèi)站的腳步。

一方面是城市發(fā)展、人民生活、市民出行、過往車輛對收費(fèi)站撤銷的迫切要求；另一方面是協(xié)議如何履行、民營企業(yè)投資回報(bào)如何保障所體現(xiàn)的政府誠信。刺桐大橋遭遇了尷尬的現(xiàn)實(shí)窘境，引起了越來越多的社會關(guān)注。

中國PPP沙龍（第2期）-《福建泉州刺桐大橋BOT項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)介紹》于9日順利舉行，大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥在本次沙龍對刺桐大橋BOT項(xiàng)目作了詳細(xì)的分析點(diǎn)評，并與特許經(jīng)營立法結(jié)合進(jìn)行了獨(dú)到深刻的剖析解讀。

（1）刺桐大橋項(xiàng)目是典型的PPP項(xiàng)目，也是特許經(jīng)營項(xiàng)目，盡管沒有特許經(jīng)營協(xié)議，項(xiàng)目的特許經(jīng)營特點(diǎn)亦非常明顯。該項(xiàng)目20年的風(fēng)雨歷程是財(cái)政部推動(dòng)PPP工作和國家發(fā)改委推動(dòng)特許經(jīng)營立法的一面鏡子，其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得總結(jié)借鑒。地方政府和社會投資人參與PPP項(xiàng)目也可以從項(xiàng)目中得到啟示,沒有規(guī)范就只能扯皮。

（2）陳慶元陳董事長的故事生動(dòng)曲折，反映了地方政府與社會投資人之間的恩恩怨怨，但其中任何一方都沒有違約的情況發(fā)生。這說明了兩點(diǎn)，一是契約精神在項(xiàng)目中得到了體現(xiàn)，雙方在整個(gè)過程中都按照規(guī)則來維護(hù)自身利益，這與很多地區(qū)的政府違約形成了對比，具有進(jìn)步意義；二是項(xiàng)目初期留下了很多隱患問題，雙方在20年時(shí)間里造成了很大內(nèi)耗，降低了項(xiàng)目的效率，抵消了改革的成果。

（3）項(xiàng)目的產(chǎn)生過程不規(guī)范，可以歸結(jié)為歷史的局限性。20年前懂PPP的人并不多，但現(xiàn)在必須反思，當(dāng)初政府與國外投資人談判由于投資人提出條件沒有談成，名流公司不要求任何條件搶到項(xiàng)目，說明國外投資人的做法符合市場規(guī)律，名流公司的做法違背了市場規(guī)律而受到了懲罰。項(xiàng)目后期問題的處理也同樣不規(guī)范，沒有采取通過后評估的方式找出問題，再通過談判一次性解決歷史問題，保證后續(xù)的運(yùn)行順暢，后期出現(xiàn)問題沒有中介機(jī)構(gòu)提供專業(yè)支持。刺桐大橋項(xiàng)目到2025年項(xiàng)目收費(fèi)期才結(jié)束，應(yīng)該通過專業(yè)的方式一次性解決問題。

（4）高回報(bào)是問題的根源。PPP項(xiàng)目要有合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，投資人把交通流量風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)下來期待換取高回報(bào)是一種僥幸心理。在我國目前體制下，基礎(chǔ)設(shè)施的高回報(bào)在政治上對主政者是有壓力的，有時(shí)候回報(bào)高了應(yīng)該通過重新談判進(jìn)行調(diào)整。

（5）名流公司從獲得項(xiàng)目到項(xiàng)目建成期間的表現(xiàn)可圈可點(diǎn)，進(jìn)入運(yùn)營期公商合作的雙方出現(xiàn)了問題，先是政府建了其它幾座競爭性橋梁影響了項(xiàng)目的收入，其次是項(xiàng)目公司要進(jìn)行大橋兩側(cè)的土地被拒絕，投資人有苦說不出。這為社會資本介入PPP項(xiàng)目提供了借鑒：不能怕前期工作耽誤時(shí)間，磨刀不誤砍柴工。后續(xù)的執(zhí)行麻煩證明了前期工作不是浪費(fèi)時(shí)間而是非常必要的，市場經(jīng)濟(jì)就是要丑話說在前頭，親兄弟明算賬。

隨后，金永祥又從專業(yè)角度結(jié)合刺桐大橋項(xiàng)目，對特許經(jīng)營立法應(yīng)該解決的問題進(jìn)行了梳理分析。

金永祥指出，特許經(jīng)營立法的出臺應(yīng)該為刺桐大橋這類公商合作項(xiàng)目的運(yùn)作和執(zhí)行提供保障，是一件值得期待的好事。如果立法做不到保障PPP項(xiàng)目的運(yùn)作和執(zhí)行，立法就沒有意義，或者說就沒必要。我國存在很多幫倒忙的立法，特許經(jīng)營立法要避免幫倒忙，就要接地氣，要解決實(shí)際問題。可以適當(dāng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，但不能簡單抄寫國外的條文或者概念。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政企關(guān)系是簡單的、穩(wěn)定的，我國政企關(guān)系的情況非常復(fù)雜，又處于改革之中的不穩(wěn)定狀態(tài)，這是我們和國外的根本區(qū)別，立法工作必須考慮這種現(xiàn)實(shí)。

金永祥表示，透過刺桐大橋項(xiàng)目，我們期待當(dāng)前的特許經(jīng)營立法能夠解決以下問題：

（1）法律的名稱要清晰，涉及的概念應(yīng)準(zhǔn)確。目前初步的叫法是《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營法》�；�礎(chǔ)設(shè)施的概念包括市政公用基礎(chǔ)設(shè)施、社會基礎(chǔ)設(shè)施等，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)這兩個(gè)概念不在一個(gè)層面上，立法時(shí)概念應(yīng)該準(zhǔn)確，也許叫基礎(chǔ)設(shè)施就夠了。另外，基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在概念上是有差別的，談基礎(chǔ)設(shè)施立法，特許的范圍最好不要涉及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，否則容易說不清楚。

（2）特許經(jīng)營法中必須規(guī)定特許經(jīng)營的范圍，在確定這個(gè)范圍時(shí)要注意行政許可和特許經(jīng)營的差別。法律界的人士很少去鉆研概念，特許經(jīng)營是一種特殊的行政許可，或者說是行政許可加上特許經(jīng)營協(xié)議，兩者不能等同。有的基礎(chǔ)設(shè)施需要特許經(jīng)營，有的可能行政許可就夠了，并不需要特許經(jīng)營。不能任何事都特許經(jīng)營，但該實(shí)行特許經(jīng)營的也不能漏掉。

（3）特許經(jīng)營涉及傳統(tǒng)國有企業(yè)的特許經(jīng)營和PPP項(xiàng)目公司特許經(jīng)營兩種類型，立法不能光討論P(yáng)PP項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營而不討論傳統(tǒng)國有企業(yè)的特許經(jīng)營。傳統(tǒng)企業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施的情況在我國永遠(yuǎn)也不會消失，如果法律沒有涵蓋到這種情況，那么在推進(jìn)特許經(jīng)營制度時(shí)對這些企業(yè)的管理就會沒有依據(jù)，政企不分的老問題就依然得不到解決，體制看起來別扭，立法就會暴露出問題。

（4）政府如何運(yùn)作管理特許經(jīng)營很關(guān)鍵。目前政府職能劃分的原則性規(guī)定是有的，但應(yīng)該把特許經(jīng)營的完善作為一件新事務(wù)看待，以前特許經(jīng)營中出現(xiàn)的很多問題與政府職能不清有關(guān)。這里涉及從中央到省級、市縣政府管什么、如何管的問題。包括是否需要設(shè)立相關(guān)的部門和機(jī)構(gòu)，比如是否需要設(shè)立跨部門的協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)（各地通用的成熟做法），是否需要設(shè)立從事專業(yè)支撐的PPP中心（發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體推PPP項(xiàng)目比較普遍）等。這是特許經(jīng)營立法的核心內(nèi)容之一，不能回避，用類似“縣級人民政府負(fù)責(zé)”的說法造成過很多麻煩，立法中有必要說清“縣級人民政府怎么負(fù)責(zé)”。

（5）對特許經(jīng)營項(xiàng)目每個(gè)階段的運(yùn)作要求是什么，在每個(gè)階段由哪些機(jī)構(gòu)做哪些工作（包括公商雙方），做不到或者做不好怎么處理。這項(xiàng)工作是實(shí)實(shí)在在的，需要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，但更主要的是總結(jié)以前的好的做法，同時(shí)要注意解決好實(shí)踐中不規(guī)范的問題、法律沖突和盲點(diǎn)問題。

（6）細(xì)節(jié)工作在法律里僅作原則性規(guī)定，不應(yīng)成為法律的主要內(nèi)容。比如，特許經(jīng)營協(xié)議的條款，僅作原則性規(guī)定，說明必須包括的幾項(xiàng)內(nèi)容便可，無須逐條列出。但特許經(jīng)營協(xié)議這類具體的工作可以由PPP中心等部門編寫指南或范本之類的文件，而且可以針對不同行業(yè)不同類型的項(xiàng)目出很多文件，這些工作也可以通過政府購買服務(wù)的方式由咨詢機(jī)構(gòu)完成。

（7）做好特許經(jīng)營項(xiàng)目需要吸收以往項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，包括國際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在這方面專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮支點(diǎn)作用，這種做法是國際慣例。開放的咨詢市場比開放的投資市場更有意義。我國處于市場經(jīng)濟(jì)的初期階段，利用外腦被廣泛流傳，但利用外腦的含義停留在表面，地方保護(hù)非常嚴(yán)重。在立法工作中為中介咨詢機(jī)構(gòu)作出些具體的規(guī)定，會有事半功倍的效果。