（上圖系黑龍江群力國家城市濕地公園，系中國第一個雨水公園）

小秘書：

夏天過半，今年似乎少見城市內(nèi)澇。這是件好事。

但防止內(nèi)澇，需要長期建設(shè)�？偛荒芙裉煜肫�，明天忘記。今天我們不妨為明天提個醒。

這次要談的是中國城市的總體情況，這樣或許更能反映問題所在。因為，如上圖所示的案例，當(dāng)真是少之又少。前面，我們可以看到澳大利亞雨洪管理的先進技術(shù)與管理發(fā)展到了哪一步（可回復(fù)“墨爾本”察看），現(xiàn)在，我們也可以看看中國城市的差距有多大，以及為何會有這樣的差距。

城市洪澇與人的管理

在城市的雨水管理上，中國城市還處于非常原始的狀態(tài)：我們只求城市不被淹，或基本不被淹即可。至于雨水的綜合回收利用，水源涵養(yǎng)區(qū)的保護以及生態(tài)體系的維護，已是過高要求了。當(dāng)然，即便是這最基本的要求，中國城市居民也未必能輕松達(dá)到。

眼下正是中國雨季，這個話題也正當(dāng)季。在我看來，這個問題包含兩個層面的因素：第一，從人的層面看，提高執(zhí)政者的管理和規(guī)程能力，提高城市管理的精細(xì)化程度和市場化程度，這是我們能做到的；

第二，從天的層面看，我們也必須認(rèn)識到，中國的獨特氣候類型，使我們的城市防洪難度，相比世界上其他重要文明區(qū)大得多。在現(xiàn)階段完全避免城市內(nèi)澇并不完全現(xiàn)實。如果把巴黎或倫敦的下水管道系統(tǒng)全搬到北京，北京當(dāng)然會有巨大改善，但要完全避免內(nèi)澇還是不可能的。

城市洪澇與人的管理

先說人的問題。在最大的尺度上，要盡可能避免城市洪澇問題，就要在城市規(guī)劃上避開一定頻次的洪水淹沒區(qū)。比如，常見標(biāo)準(zhǔn)需要避開五十年一遇的洪水淹沒區(qū)。目前，排水淹沒分析的技術(shù)十分成熟，通過GIS和普通地形數(shù)據(jù)就能迅速完成這項任務(wù)。

但對很多城市地方政府而言，如果按這個規(guī)程來，很多土地就永遠(yuǎn)蓋不了房子，而不能用于城市建設(shè)，土地就換不成錢，城市就沒有開發(fā)資金。對于每一個任期為五年的官員來說，就算把房子規(guī)劃在五十年一遇的洪水淹沒區(qū)，任期內(nèi)出事的概率只有十分之一，而土地財政卻是實實在在賺回錢來了。

所以，在城市總體規(guī)劃的可行性研究中，在利益驅(qū)動下，淹沒區(qū)是最容易被放棄或無視的一道工序。可是，這卻是住在那里的居民生命和生活的第一道防線。城市周圍的濕地或湖泊，都有很強的自然水體蓄洪功能。但城市如果發(fā)展到這里了，這里留著一個池塘，對城市管理者而言，只有些名義上的好處，但把池塘填掉賣錢，卻是實實在在的利益。在生態(tài)和利益的權(quán)衡之間，土地財政機制迫使官員們選擇了利益。

當(dāng)然，近年來雨洪頻發(fā)，另一個原因是氣候變遷、全球變暖，而我們的管理并未與之適應(yīng)。

北京南部非常著名的某條河，幾十年來已經(jīng)一滴水都沒有了，從氣候變化的趨勢和周邊開發(fā)的趨勢看，再有水也基本是不可能的事。其實，即便把它復(fù)墾或用于城市建設(shè)，只要準(zhǔn)備得當(dāng)，并無大礙。但只要這條河存在，哪怕永遠(yuǎn)沒有水，那個管理它的水利部門就不會撤銷。從行政機構(gòu)的設(shè)置上看，有很多人不愿讓這條河道消失，因此能夠用于城市建設(shè)的土地，就這樣被一直閑置。

總之，在管理層面，由于各種非技術(shù)上的原因，導(dǎo)致能夠被用于調(diào)整開發(fā)的、和水有關(guān)的項目，沒有被應(yīng)用；應(yīng)該規(guī)避的，卻又沒有被規(guī)避。這些都是完全可以被改善的。

城市雨洪與自然環(huán)境

上面所說的是一個方面。另一個方面是，其實城市下雨天被淹，是一種常態(tài)。任何一個城市都無法做到永不被淹。只不過，要看被淹的頻次是否在老百姓的接受范圍內(nèi)，人們能否正常過日子。對這一答案起決定性作用的一個因素，是管理和法治，另一個更重要的因素，則是自然環(huán)境。

前兩天我在微博轉(zhuǎn)了一個帖子，說到德國等很多歐洲國家，其排水設(shè)施的設(shè)計強度僅是兩年一遇或五年一遇。實際上，中國一些地方的設(shè)計強度到了十五年一遇、二十年一遇，其峰谷比（注：峰年降水量與谷年降水量的比值）已經(jīng)非常大了。

這里有一個背景，就是歐洲氣候一直非常溫和，尤其是德法等老牌資本主義國家，處于西風(fēng)帶，降水非常均勻，各月份、各年份降水之間的差別非常小。但整個東亞地區(qū)都處在季風(fēng)氣候區(qū)中。北京很可能1月不下幾滴雨，7月下雨就會讓全城被淹。

所以，從先天環(huán)境角度說，中國城市的內(nèi)排水強度和難度本來就應(yīng)該遠(yuǎn)強過歐洲的城市。從建設(shè)強度和難度來看，我們最應(yīng)該學(xué)的是日本。他們和我們同屬東亞季風(fēng)氣候區(qū)，降雨強度大于中國很多地方。但他們卻也很少被淹，這就完全是人類的卓絕努力守護的結(jié)果了。世界排雨工程做得最好的要數(shù)東京。東京整個城市的地下世界，建得就像指環(huán)王電影里龐大的地宮一樣，與那些特效畫面相比，完全不遜色。它甚至還有抗核爆炸等大眾避險功能。

除了氣候，地形條件是一個更加有趣的因素。

比如，很多人會說，德國在青島修了下水道，所以青島從不淹水，德國做事有良心。的確，德國當(dāng)時把青島視為自己將來的殖民地，一板一眼地建設(shè)，確實做得很好。但青島之所以不淹水，并不能全歸功于德國人的建設(shè)。青島處于礁巖基底的海濱高地，這種中間高四周低的地勢先天適宜排水。如果城市處在洼地，無論多少排水管道，想把水排出去都很難。如果城市建在高坡上，哪怕排水管道少一點，水也會自然流出去。這就是城市排水與大的地勢的關(guān)系。

再比如西南很多城市，在典型的喀斯特地貌區(qū)。這些城市也不擔(dān)心排水問題，其基底是石灰?guī)r，其中有大量裂隙，相當(dāng)于大自然為城市準(zhǔn)備了許多排水管道，排水就會很通暢。

所以不能說，城市只要沒事，就是市政規(guī)劃和市政建設(shè)做得好；城市一出了事，就是市政規(guī)劃和市政建設(shè)不好。這中間有一定關(guān)系，但不能完全對應(yīng)。城市排水是否做得好，一是看人，二是看天，可能天比人還重要。

污水處理的市場化機制

城市水環(huán)境中的水質(zhì)問題，涉及的其他因素更多。水質(zhì)首先是環(huán)保問題。生產(chǎn)生活用水和排污管理如果處理得好，水質(zhì)自然就好。環(huán)保方面如果做得不好，只靠雨洪管道去控制，對水質(zhì)的提升作用也不會很大。

不過，在城市排水管理層面上，也形成了一些改善水質(zhì)的方法。比如雨污分流。

老的城市管道最常見的有兩種，一種是合流制，一種是截流式合流制。“分流”與“合流”的對象，指的是雨水排泄和污水排泄。照理說，雨水排泄相對干凈，污水經(jīng)過了工業(yè)生產(chǎn)過程，或是居民生活污染，其中含有的有毒有害物質(zhì)比較多。

傳統(tǒng)的老城，建設(shè)成本和建設(shè)起點比較低，可能連排水管道都沒有，或把污水和雨水的排水管道建在一起，也沒有污水處理廠。要對污水進行處理，讓它無害化，必須有獨立的管線、獨立的處理和改善措施。在未經(jīng)改善的老城區(qū)里，這些都是沒有的。

還有一些是截流式。污水有獨立的排放管線，但一旦峰值雨量明顯增加，雨水管道承載不了，一部分雨水就會冒出來，排放時走污水管道的流量。也就是說，這種管線平時不混流，只在下大雨時混流。其危害沒有完全合流那樣大，但會在下大雨時把有害物質(zhì)帶回環(huán)境當(dāng)中。

最好的是嚴(yán)格的雨污分流制。雨水自然排放，污水就還要經(jīng)過一道污水處理廠。說到雨污分流，在新城建設(shè)時技術(shù)上不存在什么障礙，當(dāng)然老城區(qū)改造難度還是很大。但在實施方面，一些城市管理者傾向于把城市建設(shè)資金用在看得見的地方。比如修路、造樓、搞產(chǎn)業(yè)園。但下水道建設(shè)、雨污分流以及污水處理廠等等，是看不見的，就往往建設(shè)不到位。

污水處理還有一層利益機制的問題。污水處理的資金來源，目前要么是財政撥款，要么靠BT或BOT方式。但污水中水（注：即被重新處理過的污水）回用的商品化機制，還沒有設(shè)計好。很多時候，相關(guān)方面即使投了好幾個億建了一個污水處理廠，也寧愿讓它歇著，而不愿讓它處理污水。因為每處理一噸污水，就虧一噸污水的錢。

本來，中水的用處可以有很多，如灌溉、洗車、沖馬桶，中水也可以作為景觀用水，如噴泉。只要不是拿來喝，城市中水都可以滿足需要。理想狀態(tài)下，不僅政府可以用它進行草坪灌溉，一些商業(yè)用水需求也可以通過中水滿足，比如洗車店用水、商業(yè)區(qū)的噴泉。

但現(xiàn)在，這些需求都是靠更貴的自來水來滿足。并非用來喝的噴泉，為什么不用便宜的中水呢？

原因是，一方面，因為市政沒有獨立的中水管；另一方面，沒有市場機制，中水也不容易賣掉，也沒有鼓勵老百姓在一些不需要飲用的場合使用便宜的中水。既然市場沒有推廣，中水被處理之后沒有用途，污水處理廠沒有盈利機制，自然而然地，處理廠就缺乏處理污水的動力，甚至不去處理污水了。這方面，雖然對污水處理廠有環(huán)保指標(biāo)的限定，但在實際運營中，由于監(jiān)管者自己也就是運營者，所以污水處理廠的投產(chǎn)率一直是中國城市的大問題。

事實上，在背后有一個大的利益驅(qū)動的情況下，城市政府往往認(rèn)為規(guī)劃新城、賣地賺錢這類事情才最直接，無心顧及如何設(shè)計精細(xì)化的市場機制、如何進行細(xì)致的管理等問題，雨洪管理只是其中一個很細(xì)微的方面而已。所以，說一千道一萬，如果不改變土地財政作為一種地方政府基礎(chǔ)財政來源的手段，任何精細(xì)化城市管理和城市效率的提升，都是枉費心機。

[作者系維翰咨詢首席顧問，清華大學(xué)城市與公共管理課程客座教師。澎湃新聞（www.thepaper.cn）記者王昀采訪并根據(jù)錄音整理，經(jīng)作者本人審閱。]