智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施是支撐智慧城市可持續(xù)發(fā)展的基石，其建設(shè)水平直接決定智慧城市的發(fā)展前景。本文提出了構(gòu)建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公私合作（PPP）模式，從已有、新建和改擴(kuò)建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施三種類型，給出了構(gòu)建政府公共部門與民營部門合作的三條路徑，并就監(jiān)管、風(fēng)險分擔(dān)和合作伙伴選擇機(jī)制提出了相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞] 智慧城市 基礎(chǔ)設(shè)施 PPP模式

一、智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的基本內(nèi)容和特殊經(jīng)濟(jì)屬性

智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施有兩層含義。從廣義上講，指的是在城市的地上和地下的各類市政設(shè)施，如道路及給排水管網(wǎng)、燃?xì)夤芫W(wǎng)、路燈等市政設(shè)施中充分運(yùn)用信息化和網(wǎng)絡(luò)手段，以實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的智慧化管理，例如，道路根據(jù)干燥度自動啟動灑水裝置，燃?xì)夤艿滥軌蛱綔y壓力等參數(shù)，出現(xiàn)異常時自動關(guān)閉并通知維修，以防爆裂。從狹義上講，指的是在城市范圍內(nèi)建設(shè)隨時、隨地、無所不在的信息基礎(chǔ)設(shè)施，包含光網(wǎng)城市、無線城市、三網(wǎng)融合、智能電網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等，使城市信息基礎(chǔ)設(shè)施滿足公眾“即需即供”的需求，像使用水、電一樣方便。本文所闡釋的智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施范圍是基于狹義的定義，具體包括：

1．光網(wǎng)城市：即以光纖為網(wǎng)絡(luò)的城市。光網(wǎng)城市的啟動，源于2010年4月工信部、國家發(fā)改委等七部委發(fā)起的《關(guān)于推進(jìn)光纖寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的意見》，該意見要求加快推進(jìn)光纖寬帶建設(shè)，加速城市光纖到戶、農(nóng)村光纖到村。

2．無線城市：即使用高速寬帶無線技術(shù)，覆蓋城市行政區(qū)域，向公眾提供隨時隨地接入、高速的無線網(wǎng)絡(luò)，讓公眾可以充分利用無線終端或無線技術(shù)獲取信息。這是城市信息化和現(xiàn)代化的一項基礎(chǔ)設(shè)施，也是衡量城市運(yùn)行效率、信息化程度以及競爭水平的重要標(biāo)志。

3．三網(wǎng)融合：即電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)這三張網(wǎng)絡(luò)在向?qū)拵�通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)的演進(jìn)過程中，通過技術(shù)改造，使其技術(shù)功能趨于一致、業(yè)務(wù)范圍趨于相同，網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、資源共享，為用戶提供語音、數(shù)據(jù)和廣播電視等多種服務(wù)。

4．智能電網(wǎng)：即電網(wǎng)智能化，也被稱為“電網(wǎng)2.0”，它是建立在集成的、高速雙向通信網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，通過先進(jìn)的傳感和測量技術(shù)、先進(jìn)的設(shè)備技術(shù)、先進(jìn)的控制方法以及先進(jìn)的決策支持系統(tǒng)技術(shù)的應(yīng)用，實現(xiàn)電網(wǎng)的可靠、安全、經(jīng)濟(jì)、高效、環(huán)境友好和使用安全的目標(biāo)。

5．物聯(lián)網(wǎng)：即通過射頻識別（RFID）、紅外感應(yīng)器、全球定位系統(tǒng)、激光掃描器等信息傳感設(shè)備，按約定的協(xié)議，把任何物品與互聯(lián)網(wǎng)相連接，進(jìn)行信息交換和通信，以實現(xiàn)對物品的智能化識別、定位、跟蹤、監(jiān)控和管理的一種網(wǎng)絡(luò)。

智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施具有一些特殊的經(jīng)濟(jì)屬性:

1．自然壟斷性

智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷特性主要表現(xiàn)在：（1）企業(yè)數(shù)量有限。投資者為了實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和減少對資源的浪費(fèi)，一般在同一項目上盡量避免重復(fù)建設(shè)，因此，從事智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)維的企業(yè)數(shù)量較少。（2）經(jīng)營帶有公益性。行業(yè)內(nèi)的從業(yè)者需要為社會提供公共通信產(chǎn)品和公共通信服務(wù)，滿足社會的公眾利益，企業(yè)經(jīng)營的公益性較強(qiáng)，特別是有線和無線網(wǎng)絡(luò)的普遍服務(wù)機(jī)制，使得從業(yè)者不能完全按照市場機(jī)制和市場規(guī)則運(yùn)作。（3）企業(yè)的目標(biāo)與公共目標(biāo)不易協(xié)調(diào)。企業(yè)經(jīng)營的目標(biāo)是追求利潤最大化，需要維持較高的價格，而自然壟斷的公益性又要求從業(yè)者以較低的價格和較好的質(zhì)量為公眾提供服務(wù)，這是一對矛盾的問題。（4）企業(yè)處于支配地位。作為提供者，企業(yè)容易利用自己的壟斷優(yōu)勢，以較劣的產(chǎn)品和較差的服務(wù)換取較高的收費(fèi)，甚至附加種種不合理的交易條件。作為消費(fèi)者，則只能在為數(shù)不多的自然壟斷企業(yè)中進(jìn)行選擇。在提供者和消費(fèi)者的博弈中，消費(fèi)者往往處于不利的被動地位。

2．準(zhǔn)公共產(chǎn)品性

智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性主要表現(xiàn)在：（1）不完全非排他性。智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施一旦建成, 所有在其覆蓋區(qū)域內(nèi)的公民都享有消費(fèi)此設(shè)施的權(quán)利，因此，具有一定的非排他性。但在實際操作中, 如果對消費(fèi)價格進(jìn)行定價,可在一定程度上將拒絕付款的消費(fèi)者排除在受益范圍之外。（2）不完全非競爭性。智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施一旦建成, 就不會因為被一個或更多的用戶使用而消耗, 即增加對一個用戶的供給所產(chǎn)生的邊際成本幾乎為零,一定程度的用戶數(shù)增加不會影響智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施在生產(chǎn)和運(yùn)營等方面的成本,且這些基礎(chǔ)設(shè)施對所有人都具有可獲得性。

3. 網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性

相比其他網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施如鐵路、電力等，智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性更為明顯，互聯(lián)互通的要求更高，對于政府的協(xié)調(diào)和規(guī)制能力要求也更高。首先，智慧城市的基礎(chǔ)設(shè)施屬于信息網(wǎng)絡(luò)，傳遞的信息以比特等數(shù)字形式為主要特征，與傳統(tǒng)意義上傳送水、電、煤、氣等物質(zhì)和能量形式的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)形態(tài)完全不同，節(jié)點(diǎn)和連接的數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)形式更為復(fù)雜。其次，智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施特別是寬帶和無線網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)，已經(jīng)超出國界的范圍，形成了全球化的信息網(wǎng)絡(luò)，而電力、能源、交通等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施通常只局限于一國，供排水等基礎(chǔ)設(shè)施更是局限于較小的區(qū)域范圍。再次，從內(nèi)容上看，傳統(tǒng)電信網(wǎng)絡(luò)、有線電視網(wǎng)絡(luò)以及新興互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等在數(shù)字平臺的基礎(chǔ)上互相融合的趨勢十分明顯。最后，智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施包括從物理傳送、業(yè)務(wù)平臺支撐到實際應(yīng)用的各個層面和領(lǐng)域，其技術(shù)結(jié)構(gòu)體系更為復(fù)雜，管理和維護(hù)也因此更難把握。

二、我國智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題

近年來，我國堅持優(yōu)先發(fā)展新一代信息網(wǎng)絡(luò)，智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施取得了長足的進(jìn)展。光網(wǎng)城市方面，截至2012年6月，全國使用4兆及以上帶寬產(chǎn)品的用戶比例已經(jīng)達(dá)到了54％，比2011年末提升了14個百分點(diǎn)，全國已有12個省份4兆以上的寬帶產(chǎn)品用戶比例超過了60％。在網(wǎng)絡(luò)覆蓋能力上，新增光纖到戶覆蓋家庭超過了2300萬戶，也超過了全年3500萬目標(biāo)任務(wù)的一半。在寬帶用戶發(fā)展上，新增固定寬帶接入互聯(lián)網(wǎng)家庭超過了1000萬戶 。無線城市方面，已中移動為例，截至2012年6月底，已有31個省248個城市與政府簽約，共30個省321個城市的無線城市上線推廣。應(yīng)用總數(shù)達(dá) 1.8萬，獨(dú)立使用用戶數(shù)達(dá)2608萬,訪問PV量超過47913萬 。三網(wǎng)融合方面，全國已經(jīng)有54個地區(qū)成為"三網(wǎng)融合"的試點(diǎn)區(qū)域，覆蓋人口已經(jīng)達(dá)到3億人以上 。經(jīng)廣電總局批準(zhǔn)的網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)持證機(jī)構(gòu)已達(dá)617家、網(wǎng)絡(luò)廣播電視臺有17家、20家單位開展移動通信網(wǎng)手機(jī)電視業(yè)務(wù)、7家單位開展互聯(lián)網(wǎng)電視業(yè)務(wù)。IPTV方面，CNTV與百視通成立合資公司，2012年5月份發(fā)布的《關(guān)于IPTV集成播控平臺建設(shè)有關(guān)問題的通知》規(guī)定，省級電視臺可以申請 IPTV分平臺播控權(quán) 。智能電網(wǎng)方面，從2010到2012年，“加強(qiáng)智能電網(wǎng)建設(shè)”三次寫入了我國政府工作報告，并納入國家“十二五”規(guī)劃綱要。4年來，累計安排了303項智能電網(wǎng)試點(diǎn)項目，已建成投產(chǎn)251項試點(diǎn)項目，制定并發(fā)布了《智能電網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)劃》 。物聯(lián)網(wǎng)方面，2011年中國物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過2600億元。產(chǎn)業(yè)分布上，已初步形成環(huán)渤海、長三角、珠三角以及中西部地區(qū)四大區(qū)域集聚發(fā)展的總體產(chǎn)業(yè)空間布局 。2012年8月，工信部發(fā)布了《無錫國家傳感網(wǎng)創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要(2012—2020年)》，將加大對示范區(qū)內(nèi)物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的財政支持力度，加強(qiáng)稅收政策扶持，并推進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過資本市場直接融資。

我國智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在不斷取得良好成績的同時，也存在著一些問題。一是投資主體分散。智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體即有各級政府，還有三大電信運(yùn)營商、廣電、電力公司、相關(guān)企業(yè)等，投資主體分散，難以形成合力。二是對多元投融資的激勵不足。政府在智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的前期建設(shè)過程中，往往以財政性資金投入為主，向民間資本的開放不夠，難以對民間資本形成有效的吸引和拉動，財政資金的乘數(shù)效應(yīng)發(fā)揮不夠。三是運(yùn)營管理效率低下。表現(xiàn)在智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的融合共享程度不夠，部門往往各建一套專有設(shè)施，難以形成高效的運(yùn)行和管理模式。

三、構(gòu)建我國智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的若干建議

PPP模式，是英文Public Private Partnerships的縮寫，可譯為公私合作伙伴模式。對于PPP的定義，聯(lián)合國發(fā)展計劃署、歐盟委員會等諸多機(jī)構(gòu)和Savas、Kernaghan 等諸多專家都給出了各自的定義，這些含義中包含了幾個共同特征是：1、以合作為前提；2、把提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，包括提供基礎(chǔ)設(shè)施，作為合作的目標(biāo)；3、強(qiáng)調(diào)利益共享；4、風(fēng)險共擔(dān)。

本文所指的PPP模式，借鑒了財政部科研所賈康研究員和孫潔研究員的定義，認(rèn)為，PPP模式是指政府公共部門與民營部門在合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益的一種合作和管理模式。通過這種合作和管理，可以在不排除、并適當(dāng)滿足私人部門的投資營利目標(biāo)的同時，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。

在當(dāng)前，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速不斷下滑的形勢下，引入民間資本，投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，已成為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要選項。2012年7月召開的國務(wù)院常務(wù)會議提出，要在鐵路、市政、能源、電信、金融、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域盡快推出一批引導(dǎo)民間投資參與的重點(diǎn)項目 ，發(fā)揮示范帶動效應(yīng)，中央各部委也相應(yīng)出臺了引導(dǎo)民企投資的實施細(xì)則。在此背景下，鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)入運(yùn)營市場，開展各類增值應(yīng)用業(yè)務(wù)，具有重要的現(xiàn)實意義。

構(gòu)建我國智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式，可以從智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的三種不同類型出發(fā)，打造政府公共部門與民營部門合作的三條途徑。

資料來源：轉(zhuǎn)引自E.S.薩瓦斯《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，北京.中國人民大學(xué)出版社 2002.6，P259

（一）已有智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的公私合作模式。

政府可以通過出售、租賃、運(yùn)營和維護(hù)合同承包、轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓等形式與民營企業(yè)合作，由政府向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證，讓民營企業(yè)進(jìn)來參與智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營和管理。民營企業(yè)可以直接向使用者收費(fèi)，也可以通過政府向使用者收費(fèi)。

1．民營企業(yè)通過購買或租賃的形式獲得智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)。在這種形式下，民營企業(yè)可以在政府的特許經(jīng)營權(quán)下，自己向用戶收費(fèi)。如可對民間資本進(jìn)一步開放網(wǎng)絡(luò)托管業(yè)務(wù)，電信企業(yè)將自有網(wǎng)絡(luò)、或設(shè)備委托民營企業(yè)進(jìn)行第三方管理和維護(hù)服務(wù)，以促進(jìn)專業(yè)化分工，提升服務(wù)水平。同時，支持民間資本在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域投資，進(jìn)一步對民間資本開放互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心（IDC）和接入服務(wù)（ISP）業(yè)務(wù)，引導(dǎo)民間資本參與IDC和ISP業(yè)務(wù)的經(jīng)營活動。

2.民營企業(yè)對政府擁有的智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營和維護(hù)。在這種形式下，由政府向民營企業(yè)支付一定的費(fèi)用。如可在各部門信息資源整合的基礎(chǔ)上，成立統(tǒng)一的政務(wù)信息資源管理中心，引進(jìn)民營企業(yè)合作伙伴，對各部門電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)行和維護(hù)管理，并由政務(wù)資源信息資源管理中心支付相應(yīng)的費(fèi)用給運(yùn)維企業(yè)，以提高資源的利用效率。

（二）智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建和改造的公私合作模式

對于需要維修或需要擴(kuò)建或改造的智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以通過租賃－建設(shè)－經(jīng)營（LBO）、購買－建設(shè)－經(jīng)營（BBO）、外圍建設(shè)（Wraparound Addition）等形式與民營企業(yè)開展合作。

在智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的改擴(kuò)建過程中，由政府向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證，民營企業(yè)負(fù)責(zé)對原有基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行升級改造，并對升級改造后的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營管理。在特許權(quán)下，經(jīng)營者向用戶收費(fèi)，并向政府交納一定的特許費(fèi)，這不但可以加快提升智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的功能和升級改造的速度，同時也為政府新建基礎(chǔ)設(shè)施籌集到了一定的資金。

作為配套措施，政府需要放寬對改擴(kuò)建項目的準(zhǔn)入門檻。民營企業(yè)在申請智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施改擴(kuò)建項目的設(shè)計、施工、監(jiān)理、集成等過程中，需要簡化審批條件和流程，凡具有相應(yīng)資質(zhì)的民營企業(yè)，均可平等地參與到項目招標(biāo)中來。

（三）新建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的公私合作模式

新建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施大致可分為兩類：一是已有的基礎(chǔ)設(shè)施已不可再用，需重新建設(shè)；二是根據(jù)業(yè)務(wù)和承載的需求，需要新建。對于新建的智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用建設(shè)－轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營（BTO）、建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)－擁有－經(jīng)營（BOO）等形式與民營企業(yè)合作。

1．建設(shè)－轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營（BTO）。即由民營企業(yè)對智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，完工后轉(zhuǎn)交給政府部門，再由民營部門進(jìn)行經(jīng)營管理。這種形式有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率和質(zhì)量，也利于提高經(jīng)營管理的效率。在智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理期間，所有權(quán)屬于政府，民營企業(yè)則以租賃的形式獲得經(jīng)營權(quán)，同時也可以把建設(shè)時所使用的資金作為租金，從而獲得優(yōu)先租賃權(quán)。

2．建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓（BOT）。即由民營企業(yè)對智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，建成后由民營企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營管理，按照特許經(jīng)營的合約時間，經(jīng)營到期后轉(zhuǎn)交給政府。在經(jīng)營管理期間，基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)歸屬政府，民營企業(yè)無需向政府交納使用費(fèi)，但在經(jīng)營到期后，需無償交還政府。在交還政府之前，民營企業(yè)必須保證智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的完整性和正常功能。

3．建設(shè)－擁有－經(jīng)營（BOO）。即由民營企業(yè)建設(shè)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)完成后，民營企業(yè)獲得其所有權(quán)和永久經(jīng)營權(quán)。這里的永久經(jīng)營權(quán)是個相對概念，指的是在特許權(quán)下的“永久性”經(jīng)營。

新建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施公私合作模式的一個典型應(yīng)用是鼓勵民間資本參與基站機(jī)房、通信塔等基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)，即根據(jù)專業(yè)化分工經(jīng)營，將基站機(jī)房、通信塔等基礎(chǔ)設(shè)施外包給第三方民營企業(yè)，并加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享。