集中發(fā)布37個PPP合作項目，總投資240億元，擬引入社會資本146億元!4月25日開幕的南京創(chuàng)洽會刮起PPP旋風(fēng)，但從政府拋出繡球至今，有合作意向的洽談?wù)卟坏絻沙�。�?dāng)前，借力PPP杠桿撬動社會資本，打破城市建設(shè)融資困境，成為很多地方共同的選擇。不過，與政府的熱切相比，資本市場的回應(yīng)冷了很多。

Public—Private—Partnership，孕育于這句英文的PPP，意思是公私合作做項目。政府要跟資本當(dāng)好合伙人，各取所需，合作共贏，現(xiàn)在看來，還有很多功課要補(bǔ)。

有熱情缺經(jīng)驗，

國內(nèi)PPP剛上路

去年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，嚴(yán)控地方政府負(fù)債，規(guī)定地方政府只能通過省級政府發(fā)債券或PPP融資。今年，我省分到800多億元地方債券發(fā)行額度，南京有望拿到200億元，這批債券僅限于化解存量債務(wù)。即便今后對新增債務(wù)發(fā)行債券，各市一年最多幾十億元額度，相對于動輒數(shù)百億元甚至上千億元的城建資金需求，真可謂杯水車薪。PPP因此被認(rèn)為是籌措城建資金的重要手段。今年，國內(nèi)各地推出的PPP項目高達(dá)萬億元。

但現(xiàn)實并不樂觀。此次創(chuàng)洽會招商，南京市交通局拿出4個省級干道項目征求PPP合作，總投資50億元。該局項目聯(lián)系人章晶說，這幾個項目通過省政府批復(fù)，允許設(shè)立收費站，社會資本通過獲得一定期限的收費經(jīng)營權(quán)獲利。項目早在半年前就已發(fā)布，來電咨詢的人不少，但還沒人來洽談。

浦口科工園蘭溪公園水系綜合整治，預(yù)計投資20億元，擬引進(jìn)社會資本14億元，初步計劃以土地出讓金補(bǔ)償投入;太陽宮旅游市集項目將公益服務(wù)和商業(yè)服務(wù)“捆綁”招商，投資8億元……這些項目均未覓到合作伙伴。

政府有心，為何招不來伙伴?南京一家建設(shè)公司人士坦言，那幾條省道明顯不賺錢。按常規(guī)，這類項目都有政府補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼多少、遵守什么原則，都沒明確，沒法談。當(dāng)?shù)匾患业禺a(chǎn)開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)人說，運作PPP，政府還沒從“發(fā)包方”的角色轉(zhuǎn)變成“項目合伙人”，對運營補(bǔ)貼、商業(yè)面積、土地出讓金等核心問題心中沒數(shù)，就倉促發(fā)布。其實，每個項目從頭做起，沒幾個月時間，拿不出具體方案。

鴻林投資一直在省內(nèi)搜集PPP項目，為政府和資本提供服務(wù)。總經(jīng)理李慶亮說，以前國有城投平臺，只要能弄到錢，工程按期完成就行，顧不上過多計較融資成本。國外PPP運作多年，成功案例豐富，新項目有經(jīng)驗可循。而國內(nèi)PPP才起步，政府無既成經(jīng)驗可參照，難以界定政府和資本的權(quán)責(zé)利邊界。像道路PPP，多少車流量補(bǔ)貼多少，在財政部PPP運行框架下，尚無成功項目。

有合同無法律，

社會資本顧慮多

在所有PPP項目中，污水處理、垃圾處理等公共服務(wù)項目有用戶穩(wěn)定付費，社會資本關(guān)注度較高，這也是財政部力推PPP的領(lǐng)域。

南京城北污水處理廠以TOT(移交—運營—移交)形式和社會資本合作，這是PPP模式中的一種。去年財政部到該廠調(diào)研并肯定其做法。2009年，金州環(huán)境集團(tuán)以5億元的價格從9家競標(biāo)者中勝出，獲得城北污水廠30年的特許經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后，產(chǎn)權(quán)仍由南京城建集團(tuán)持有。集團(tuán)董事長鄒建平說，經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，理順政府與市場的關(guān)系，私營企業(yè)運營污水廠，政府回歸監(jiān)管。另一方面，5億轉(zhuǎn)讓費緩解政府的資金還貸壓力。

負(fù)責(zé)該廠運營的金州環(huán)境集團(tuán)南京分公司總經(jīng)理王謙分析，擔(dān)心政策變化，缺乏法律保障，是投資者的最大顧慮。PPP是長線投資，有的一次簽約30年，盡管有合同，但其間城市規(guī)劃、建設(shè)變化難料，地方領(lǐng)導(dǎo)要更換多屆，政策能否保持一致，投資人顧慮重重不難理解。

此外，PPP項目多數(shù)投資大，回報期長，同樣攔住不少投資者。南京大學(xué)商學(xué)院副教授劉海建說，當(dāng)前房地產(chǎn)和制造業(yè)走低，對和政府合作項目，各路資本相當(dāng)有興趣。不少投資者把PPP項目當(dāng)作大肥肉，指望盡快回報。但PPP需長期運營獲取穩(wěn)健收益，不少投資者耐心不夠，資金儲備、能力儲備也不夠。

南京城建集團(tuán)投資部負(fù)責(zé)人認(rèn)為，PPP模式帶來投資方式、運營模式的改革，需要金融創(chuàng)新跟上。PPP合伙人不擁有或不完全擁有資產(chǎn)所有權(quán)，金融機(jī)構(gòu)如果接受特許經(jīng)營權(quán)或類似經(jīng)營權(quán)的質(zhì)押，會撬動更多社會資本參與PPP。合伙人要創(chuàng)新投資模式，吸引投資機(jī)構(gòu)、專業(yè)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)組建聯(lián)合體，共同參與PPP，可實現(xiàn)資源最優(yōu)配置。

PPP非萬能工具，

量力而行成常態(tài)

據(jù)省財政廳數(shù)據(jù)，預(yù)計今年全省固定資產(chǎn)投資4.2萬億元，到2020年我省要實現(xiàn)72%的城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)需要巨額資金投入。

城市建設(shè)正面臨前所未有的資金饑渴。近十多年，各地主要依靠國有投融資平臺，借助土地開發(fā)、發(fā)行債券等方式，從銀行獲取貸款，支撐快速城鎮(zhèn)化的資金需求。2002年，南京城建資金盤子140多億元，此后一路上揚(yáng)，到2013年已到750億元，相當(dāng)于當(dāng)年公共財政預(yù)算收入的九成。

中央嚴(yán)控政府舉債，今年南京城建總盤子降到357.5億元，為6年來最低，是去年的一半。當(dāng)?shù)刎斦�預(yù)算安排城建專項資金66億元，其中地鐵就占30億元。財政支撐有限，土地收入又銳減，只有換思維換杠桿，滿足城建資金需求。去年10月至今，南京向社會資本推出的項目規(guī)模超過2000億元。省財政廳人士表示，按地方政府在PPP項目中的投入不高于財政支出的10%計算，每年全省13市可投入PPP的政府資金超過千億元，可撬動社會資金數(shù)千億元。

PPP空間大，但并非所有項目都適合PPP。省住建廳相關(guān)人士介紹，按小口徑計算，全省一年市政建設(shè)投入1200億元，其中兩成項目有收費。他認(rèn)為，產(chǎn)生現(xiàn)金流、有收益的項目才適合做PPP。江蘇現(xiàn)代咨詢研究院副院長徐亨璽說，PPP有融資功能，但核心是以更低成本實現(xiàn)更高效率的運營，提供更好的公共服務(wù)產(chǎn)品。在PPP運用成熟的英國，PPP在基礎(chǔ)建設(shè)投資中占比也不過20%。

顯然，PPP空間巨大，但不是解決政府融資難的萬能工具。省財政廳相關(guān)人士認(rèn)為，政府量力而行將成新常態(tài)，國家還會開辟新的投融資渠道，城建適當(dāng)放緩不一定是壞事。
 

PPP項目：當(dāng)好資本合伙人 政府還需多補(bǔ)課