練江治理聯(lián)姻社會資本
廣東首例政府采購PPP項目啟動，6座污水處理廠增加處理能力26萬噸/日。
作為練江流域治理省政府重點督辦的項目之一，歷經(jīng)半年努力，汕頭市6座污水處理廠PPP項目近日全部簽約，這是廣東省首個納入政府采購管理的PPP項目。
回報周期長、利潤低，一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染治理設施難以推進的瓶頸。8月4日，省政府在粵東三市污染減排責任書項目推進會上介紹，粵東三市有9個簽訂國家“十二五”目標責任書的污水處理廠項目建設進展嚴重滯后。
筆者了解到，9個項目當中，有兩個在納入我省首個政府采購PPP項目后，進度開始加快。
“我們將采取超常規(guī)的手段，確保年底完成主體工程建設，”汕頭市潮南區(qū)政府負責人承諾。記者在現(xiàn)場看到，潮南區(qū)隴田鎮(zhèn)污水處理廠工程“三通一平”基本完成，鉤機已進場作業(yè)，施工方預計主體工程建設即將啟動。而陳店鎮(zhèn)污水處理廠在加緊征地工作的同時，已完成前期部分土地的清障平整，勘測工作也將進行。
廣東省政府采購中心介紹，此次簽約的6個污水廠項目自2014年12月開始籌備項目方案設計，前后經(jīng)過資格預審、開標評標、確認談判等采購過程，涉及省、市、區(qū)、鎮(zhèn)等多級政府部門工作，成為了廣東乃至全國范圍內(nèi)采用PPP模式推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水設施建設的試點案例，為我省在基礎設施和公用事業(yè)(3199.320, -153.78, -4.59%)領域運用PPP模式積累寶貴經(jīng)驗。
●文/圖：南方日報記者 胡新科 謝慶裕 通訊員 楊華 陳惠陸
實習生 林嘉鴻 發(fā)自廣州、汕頭
現(xiàn)實困局？？
基層環(huán)保設施呼喚社會資本
“治污能力歷史欠賬多，資金短缺，征地維穩(wěn)壓力也大”，談起污水處理能力的長期滯后，汕頭市環(huán)保局相關負責人坦言，隨著國家、省里對環(huán)保特別是練江治理的重視，汕頭長期積累下來的污染治理項目集中在“十二五”期間建設，部分項目是從“十一五”拖到“十二五”，短時間內(nèi)集中建設加大了籌措資金難度。
治河先截污。然而環(huán)保部門提供的數(shù)據(jù)顯示，截至去年練江流域污水處理率僅為16%，流域內(nèi)三分之二的鎮(zhèn)(街)未建設污水處理設施。據(jù)省政府今年通過并印發(fā)的《練江流域水環(huán)境綜合整治方案》，到2020年需實施五大類共195項重點工程和六項保障措施，總投資估算322億元。這樣龐大的投入完全由政府承擔顯然不現(xiàn)實。
近一年來，國家接連出臺政策力推PPP模式，讓當?shù)卣吹搅私鉀Q問題的曙光。
如最近一次，國務院辦公廳在5月轉發(fā)財政部、發(fā)改委、人民銀行[微博]《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，提出鼓勵在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護等公共服務領域，采用政府和社會資本合作的PPP模式，吸引社會資本參與。
“然而，不像廣州等大城市的污水處理項目或者高速公路項目，體量大，回報前景好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目回報周期長、利潤低，使得社會資本在項目投資時徘徊觀望，PPP項目落地難普遍存在。”省政府采購中心相關負責人介紹，雖然我國PPP項目大量推出，但國家發(fā)改委此前透露各地簽約率僅10%-20%左右。社會資本的觀望情緒較重。而地處汕頭市的6座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠恰恰是讓社會資本謹慎猶豫的項目。
如何打消疑慮、吸收社會資本投入公共服務領域，并推動政策融入項目規(guī)劃，使各環(huán)節(jié)公開透明？廣東省結合國家出臺的相關政策，先行先試，決定將該項目納入政府采購范圍。
省政府采購中心介紹，汕頭市6座污水處理廠作為省內(nèi)首個以政府采購方式規(guī)范操作的PPP項目，也是國家發(fā)改委公布的PPP項目庫的第一批入庫項目，限期一年完成，由包括朝陽區(qū)3座污水廠及管網(wǎng)、潮南區(qū)3座污水廠及管網(wǎng)兩個分包。投資總規(guī)模為15.6億元，合作期限長達30年。整體項目建成后，總體規(guī)模達到26萬噸/日。
先行先試？？
PPP項目納入政府采購
“以前采用較多的BOT模式，主要是政府授權企業(yè)的特許經(jīng)營，而政府采購PPP模式用民事合同取代了行政手段，政府和企業(yè)不再是‘授權’與‘被授權’的關系，而是建立平等契約的雙方。此外，按照要求，PPP項目政府補貼全部要納入財政預算，且最多只占本級政府預算的10%。這避免了以往部分地方出現(xiàn)政府換屆后，項目爛尾的現(xiàn)象。”省政府采購中心相關負責人認為，通過政府采購推動污水處理廠PPP項目的落地，一方面解決了單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目難以吸引優(yōu)質社會資本的問題，另一方面借助社會資本解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水設施的建設長期存在地方政府項目運作經(jīng)驗不足、規(guī)模較小、污水收集困難等問題。
“PPP項目不同于一般的政府采購項目，因為PPP采購過程更為繁雜嚴謹。公開簽約，需要充分論證，反復溝通，且無先例可循，過程耗時費力。”省政府采購中心采購一科科長王仕良感嘆。
對此，招標前采購方就創(chuàng)新地引入咨詢公司做好前期需求論證方案，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。
省政府采購中心介紹，PPP項目需求復雜，影響因素多，各單項工程接口界面多，履約時間長，風險高，必須充分考慮及量化采購過程中各種評審因素及權重，包括社會資金的綜合實力、融資能力、同類項目成功案例，以及設計、建設、運營維護能力、風險承受能力等。
“以前很多污水處理項目，廠建好后就不管配套的管網(wǎng)了，導致污水處理廠進水不足，難以發(fā)揮作用。”此次在招標需求論證時就將PPP模式運用到污水管網(wǎng)建設中，合作期限長達30年，此外，廠網(wǎng)一體，同步運作，避免了廠區(qū)建成后“曬太陽”問題，但又不是簡單疊加，而是分別設計，“廠”保證了企業(yè)營利性，企業(yè)主要從政府征收的污水處理費中獲利，而“網(wǎng)”則體現(xiàn)了公益性，即企業(yè)在生態(tài)建設上的社會責任感，政府也會有一定的補貼。此外，多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目打包，發(fā)揮規(guī)模效應，增強項目吸引力，降低項目成本。
今年2月17日，省政府采購中心發(fā)布項目資格預審公告，共有13家社會資本報名，最終有11家社會資本通過資格預審。3月25日，省政府采購中心發(fā)布招標公告，邀請通過資格預審的社會資本參與投標。期間，經(jīng)歷組織潛在社會資本進行現(xiàn)場考察、答疑、采購文件澄清修改，分包采購，多輪次開評標、談判、專家評審，采購方的確認談判等環(huán)節(jié)，終于確定2家社會資本，最終中標的公司報價相對于預算價降低了29.8%。
多方共贏？？
企業(yè)建廠運營均有補貼
通過創(chuàng)新推動項目落地，換來的是多方共贏的局面。
“公司將提供最充足的資金、最好的人才、最先進的技術，使該項目成為粵東的治水名片工程”，北京某科技股份公司項目負責人吳旭升在中標后稱。根據(jù)項目付費機制約定，投資人在特許經(jīng)營期內(nèi)(30年)投資、建設、運營和維護各管網(wǎng)項目設施，政府在運營期內(nèi)向投資人支付運營維護費，支付方式為按年等額支付。
以汕頭市潮南區(qū)陳家店污水處理廠為例，該廠計劃總投資26282萬元，其中污水處理廠部分總投資16459萬元，場外管網(wǎng)部分總投資9823萬元。而污水處理服務費基本單價最高限價2.3元/立方米(可每三年調(diào)整)，年度管網(wǎng)運營維護費金額最高限價為1023.87萬元(可每三年調(diào)整且按建設進度付款)，其中投資補貼954.82萬元，運營養(yǎng)護69.05萬元。
“如果把污水處理廠建設方比喻成開發(fā)商的話，就相當于政府向我們按揭買房。”吳旭升稱，除了收取污水處理服務費用的收益外，根據(jù)管網(wǎng)建設進度，企業(yè)每年能夠拿到政府給予的補貼。在30年特許經(jīng)營期限內(nèi)，企業(yè)得到了相對穩(wěn)定的經(jīng)濟效益，而地方政府在擇優(yōu)選取專業(yè)的建設運營企業(yè)后，也提升了當?shù)刂挝勰芰Α?/p>
在省政府采購中心副主任何衛(wèi)寧看來，項目能夠順利落地，離不開采購過程中諸多創(chuàng)新做法。除了前文所述的多項目捆綁，廠網(wǎng)一體，同步招商，還有全流程各方權責清晰，實施機構分為采購人和簽約人，由市級主管部門(汕頭市環(huán)保局)作為采購人組織招標采購工作，區(qū)級主管部門(朝南區(qū)和朝陽區(qū)環(huán)保局)分別簽訂項目合同，并引入咨詢公司前期做好項目運行需求論證方案，充分發(fā)揮專業(yè)作用，也給了投資人信心保障。
此外，市場競爭充分，通過資格預審的社會資本達11家，而評審小組、談判小組成員包括污水處理行業(yè)設計、運營、技術、財務等領域的專家、律師及行業(yè)主管等，充分發(fā)揮各專業(yè)專家的把關作用。最后，整個過程都通過省級平臺(廣東省公共資源交易中心平臺)操作，實行省市區(qū)鎮(zhèn)四級聯(lián)動，各級政府PPP項目都可以進入省級平臺交易。
采購方之一汕頭市潮南區(qū)環(huán)保局表示，此次PPP項目成功采購簽約，得益于通過咨詢機構和省政府采購平臺的專業(yè)優(yōu)質服務，項目方案設計科學可行，采購流程規(guī)范。“這使得市場吸引力增大，競爭充分，中標報價較政府最高限價下浮36.7%，遠超我們預期，物有所值。”
何謂PPP模式
PPP模式是Public-Private-Partnership的字母縮寫，即政府和社會資本合作模式，是政府與社會資本為了合作建設城市基礎設施項目，或為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的“全過程”合作關系，以授予特許經(jīng)營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征；通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務的質量和供給效率。
