PPP模式“落地難”的根本，在于制度環(huán)境未能與經(jīng)濟(jì)需求相匹配，政府違約、融資難、定位模糊、參與度低等瓶頸，亟待解決

被政府寄予厚望、各界廣泛關(guān)注的PPP(Public-Private-Partnership，公私合作)模式，正在遭遇實(shí)際簽約率過(guò)低的質(zhì)疑。

今年4月，國(guó)家發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)三在新聞發(fā)布會(huì)上直言，全國(guó)各地公布的PPP項(xiàng)目，大概只有10%-20%左右簽訂了合同。這也意味著，絕大多數(shù)的PPP項(xiàng)目最終未能實(shí)現(xiàn)，PPP之路在國(guó)內(nèi)該怎么走，也是很多民營(yíng)資本關(guān)注的問(wèn)題。

PPP模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這樣意味著在政府公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合作過(guò)程中，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

與BOT(build-operate-transfer即建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)相比，PPP的主要特點(diǎn)是，政府對(duì)項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)過(guò)程參與更深，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時(shí)間更長(zhǎng)，信息也更對(duì)稱。

在國(guó)內(nèi)，PPP模式近幾年被政府重視推進(jìn)，2014年年初首次出現(xiàn)于財(cái)政預(yù)算報(bào)告中，從此進(jìn)入發(fā)展的快車道。

繼5月22日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下稱“42號(hào)文”)專章論述PPP模式之后，7月27日，國(guó)家發(fā)改委公布了13個(gè)具有一定代表性、示范性的PPP項(xiàng)目案例。記者經(jīng)過(guò)多方確認(rèn)，此前財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人提及的財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目，也已經(jīng)展開(kāi)評(píng)選工作。

從國(guó)務(wù)院辦公廳的文件背書(shū)，到發(fā)改委和財(cái)政部的一再牽頭敦促，都被認(rèn)為是應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目不遂人意的落地情況。低迷的簽約率究竟是PPP模式“營(yíng)養(yǎng)不良”，還只是必經(jīng)的“成長(zhǎng)煩惱”?持觀望態(tài)度的社會(huì)資本又該如何參與其中?成長(zhǎng)中的PPP模式也許還需要一些時(shí)間讓參與各方找到答案。

“落地難”的政策法律原因

理性而趨利的社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目給出了觀望的態(tài)度。

13%——這是伯昂研究院創(chuàng)始人、伯昂咨詢有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)崔麗君給出的PPP項(xiàng)目實(shí)際簽約率。

與這一數(shù)字形成鮮明對(duì)比的，是各地踴躍推出的PPP項(xiàng)目的數(shù)量。

“有些區(qū)域性經(jīng)濟(jì)地區(qū)的PPP項(xiàng)目達(dá)到了300多個(gè)，甚至一個(gè)小縣城就有30個(gè)PPP項(xiàng)目。”對(duì)PPP模式有著長(zhǎng)期研究的崔麗君，面對(duì)這樣的數(shù)字感到毛骨悚然。

政府在過(guò)去的幾年中釋放出了大量項(xiàng)目，但粗放的項(xiàng)目設(shè)置讓敏感的社會(huì)資本望而卻步。

“企業(yè)常常會(huì)質(zhì)疑，這是不是政府的一次圈錢運(yùn)動(dòng)。”中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、金融法研究所所長(zhǎng)徐孟洲向記者直言。

“落地難”的背后，是從政策大環(huán)境到項(xiàng)目本身都長(zhǎng)期待解的頑疾。

普華永道中國(guó)會(huì)計(jì)咨詢服務(wù)組合伙人陳燕華向記者這樣分析：“原因首先在政策層面。目前雖然中央和相關(guān)部委出臺(tái)了很多政策和規(guī)范性的指南，據(jù)說(shuō)未來(lái)還有配套的融資政策出臺(tái)，但是整體而言，還有很多操作環(huán)節(jié)的具體指引有待落地。”

同時(shí)，法律體系尚未健全也給PPP模式的“落地”帶來(lái)了阻礙。目前，PPP模式集中于基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，涉及到土地、稅收、環(huán)保等問(wèn)題。

“這不是單純出臺(tái)一兩部法律就可以解決，而是法律體系整體協(xié)調(diào)和匹配的問(wèn)題。”崔麗君說(shuō)。

在業(yè)界看來(lái)，PPP項(xiàng)目的有序推進(jìn)和切實(shí)保障需要的是一個(gè)通盤(pán)的政策包。在大環(huán)境之外，PPP項(xiàng)目具體操作層面的問(wèn)題也直接影響著項(xiàng)目簽約率。

解決地方債問(wèn)題的沖動(dòng)讓地方政府一廂情愿地推動(dòng)PPP項(xiàng)目匆忙上馬，而一些項(xiàng)目是否真正符合國(guó)家和地方發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，并未得到科學(xué)的論證。

“這樣導(dǎo)致項(xiàng)目篩選的結(jié)果往往無(wú)法契合社會(huì)資本的訴求。”陳燕華認(rèn)為，其直接后果表現(xiàn)為資金成本與項(xiàng)目回報(bào)無(wú)法在同一個(gè)需求水平上對(duì)接，也導(dǎo)致方案無(wú)法成行。

警惕揠苗助長(zhǎng)

“PPP模式在剛剛推行的階段，一些基礎(chǔ)條件還比較薄弱，所以簽約率低其實(shí)并不是一件壞事。”崔麗君對(duì)此的看法與多位專家不謀而合。

有數(shù)據(jù)顯示，2013年P(guān)PP模式啟動(dòng)大推廣，2014年的落地項(xiàng)目數(shù)量較上年增長(zhǎng)了一倍。同時(shí)，項(xiàng)目的適用范圍也在不斷擴(kuò)大。

“可以預(yù)見(jiàn)的是2015年到2017年，PPP落地項(xiàng)目的數(shù)量會(huì)成倍增長(zhǎng)。這樣的數(shù)據(jù)面前，我不認(rèn)為PPP模式存在落地難。”擁有多年從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的大岳咨詢有限責(zé)任公司總經(jīng)理金永祥向記者強(qiáng)調(diào)，“大家對(duì)于PPP發(fā)展的期待太快了，畢竟一種經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展和推動(dòng)有其運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律，也需要時(shí)間。過(guò)于強(qiáng)調(diào)成長(zhǎng)速度可能會(huì)埋下隱憂。而且，粗放快速的項(xiàng)目增長(zhǎng)也許并不會(huì)得到社會(huì)資本的參與和配合。”

崔麗君亦以英國(guó)等先行國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為參考。她表示，“拍腦袋”上馬的項(xiàng)目所存在的隱患可能在未來(lái)發(fā)酵，“一些項(xiàng)目在六七年之后才會(huì)顯現(xiàn)出問(wèn)題，沒(méi)有經(jīng)過(guò)仔細(xì)科學(xué)論證的項(xiàng)目，都有可能遭遇中途下馬”。

與此同時(shí)，政府、社會(huì)資本以及其他各環(huán)節(jié)的參與方也需要時(shí)間學(xué)習(xí)成長(zhǎng)，以配合PPP模式的發(fā)展。目前一些地方政府在實(shí)踐中也很迷茫。

崔麗君總結(jié)伯昂研究院所接觸過(guò)的參與PPP項(xiàng)目的地方政府的情況，發(fā)現(xiàn)了兩種現(xiàn)象：一種是地方政府過(guò)于依賴社會(huì)資本，社會(huì)資本提出什么條件都接受;另一種是地方政府濫用信用，這傷害到了很多社會(huì)資本，使其望而卻步。

同樣，社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本也在逐步學(xué)習(xí)和接受的過(guò)程中。水務(wù)PPP項(xiàng)目是目前社會(huì)資本較為放心進(jìn)入的領(lǐng)域，民營(yíng)資本的參與度較高。

“2002年的時(shí)候，PPP項(xiàng)目曾經(jīng)大量啟動(dòng)過(guò)一次，當(dāng)時(shí)正好趕上國(guó)內(nèi)大規(guī)模建設(shè)污水處理廠，所以許多項(xiàng)目集中在這一領(lǐng)域。”金永祥告訴記者，這一領(lǐng)域的合作模式已經(jīng)較為成熟。

隨著，PPP項(xiàng)目的“井噴”，對(duì)行業(yè)、財(cái)務(wù)、法律、金融、環(huán)境等多方專業(yè)中介咨詢機(jī)構(gòu)也提出了發(fā)展要求。陳燕華認(rèn)為，“扎實(shí)推廣、運(yùn)用PPP模式，質(zhì)量比速度更重要”。

倒逼政府作出改變

受訪專家均認(rèn)為，PPP模式不應(yīng)再簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單地被政府視為融資手段或是為解決地方債的短期措施。

關(guān)注公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)的PPP模式于上世紀(jì)90年代中期興起，并于2002年左右開(kāi)始在水務(wù)領(lǐng)域密集發(fā)揮作用，在經(jīng)歷了全球金融危機(jī)的沉寂之后，自2012年開(kāi)始又迎來(lái)了熱潮。

而在PPP模式此輪發(fā)展中，“地方債”問(wèn)題被認(rèn)為是中央政府強(qiáng)力推進(jìn)、各地政府蜂擁而至最初始的動(dòng)因。

“社會(huì)資本在目前經(jīng)濟(jì)環(huán)境之下，已經(jīng)越來(lái)越理性，更懂得依靠平等的契約精神來(lái)操作項(xiàng)目，以及懂得用專業(yè)、理性的數(shù)據(jù)來(lái)支撐相應(yīng)的投資決策。”陳燕華認(rèn)為，PPP模式能解決多少地方債的問(wèn)題，首先取決于地方政府在財(cái)政承受能力允許的范圍之內(nèi)，能拿多少項(xiàng)目出來(lái)，以及能拿什么樣的項(xiàng)目出來(lái)，同時(shí)配套何種補(bǔ)償機(jī)制以吸引社會(huì)資本的進(jìn)入。

由此，精選優(yōu)化項(xiàng)目和公平公開(kāi)合作，便成為了PPP項(xiàng)目對(duì)政府提出的新要求。

PPP項(xiàng)目目前多集中在基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，最終目的還是要強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)公共管理能力的提升。崔麗君指出，“如果目的不明確，不對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)計(jì)，社會(huì)資本就不會(huì)對(duì)不盈利的項(xiàng)目買單，也無(wú)法解決地方在未來(lái)的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃中所面臨的債務(wù)壓力”。

與此同時(shí)，政府的履約承諾和履約能力是社會(huì)資本在收益之外最擔(dān)心的問(wèn)題。

徐孟洲告訴記者：“實(shí)踐中政府違約的情況比較多。PPP項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，往往一屆政府換屆之后，下一屆政府是否認(rèn)賬就成了問(wèn)題。一旦雙方出現(xiàn)糾紛，社會(huì)資本往往沒(méi)有信心贏得訴訟。”

有觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)在PPP模式的一大瓶頸在于政府想要推卸責(zé)任，社會(huì)資本想要占點(diǎn)便宜。

對(duì)此陳燕華強(qiáng)調(diào)，“PPP模式非常強(qiáng)調(diào)平等合作的合同關(guān)系”。實(shí)踐中，政府不能要求社會(huì)資本完全接盤(pán)PPP項(xiàng)目，畢竟社會(huì)資本沒(méi)有能力承擔(dān)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的部分風(fēng)險(xiǎn);而如果社會(huì)資本將過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)推給政府，項(xiàng)目依然會(huì)下馬停止，雙方都將利益受損。

崔麗君亦對(duì)記者表示：“PPP模式最好的一點(diǎn)就是其提出的公平原則，這個(gè)原則的推廣可能倒逼政府改善法律和經(jīng)濟(jì)體制，敦促地方政府迅速投入到改革狀態(tài)。”

民資面臨多重考驗(yàn)

觀察已落地的PPP項(xiàng)目不難發(fā)現(xiàn)，在PPP模式中社會(huì)資本“P”的角色時(shí)常由央企和國(guó)企扮演。

“在我們接觸到的項(xiàng)目中，民營(yíng)資本參與很少。”崔麗君說(shuō)，民營(yíng)資本多參與在水務(wù)、污水處理等較成熟的項(xiàng)目中，但對(duì)新生的項(xiàng)目，更多的還是部分上市民企和基金公司較為活躍。

當(dāng)然，投資額度大、投資周期長(zhǎng)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)高也是PPP模式自身的特性。

崔麗君指出，成功的PPP項(xiàng)目要求參與方有能力承擔(dān)這三大特性所要求的相應(yīng)能力：“巨額的投資需要相應(yīng)的融資渠道、融資工具和融資能力來(lái)完成;較長(zhǎng)的投資周期意味著融資結(jié)構(gòu)和利率期限要與之相匹配;項(xiàng)目除了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)以外，從長(zhǎng)期來(lái)看，政治和法律風(fēng)險(xiǎn)的管理才是PPP項(xiàng)目的核心和精髓。”

這其中，“融資”是民營(yíng)資本難以參與其中的最大“魔咒”。大額度、長(zhǎng)周期都對(duì)社會(huì)資本的再融資能力提出了要求。然而，在我國(guó)如今的金融體制下，民營(yíng)資本直接融資通道狹窄，間接融資成本過(guò)高。民資參與率的低下成為了必然。

不過(guò)，有志參與其中的企業(yè)已經(jīng)開(kāi)始努力向新模式轉(zhuǎn)型。

“我們也看到，目前已經(jīng)有很多有遠(yuǎn)見(jiàn)的基建企業(yè)開(kāi)始了對(duì)于PPP政策的學(xué)習(xí)、框架的評(píng)估、企業(yè)自身投融資平臺(tái)的搭建和各種能力建設(shè)，當(dāng)然這都需要時(shí)間和資源的投入。”陳燕華告訴記者。

同時(shí)，政府也正在努力化解社會(huì)資本對(duì)政治和法律風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。

在徐孟洲看來(lái)，充足的財(cái)政保障是保證政府履約、避免法律風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)：“國(guó)務(wù)院辦公廳的42號(hào)文將PPP項(xiàng)目的支出納入了財(cái)政預(yù)算，地方政府將通過(guò)預(yù)算形式來(lái)保證PPP項(xiàng)目的完成。”

此外，陳燕華指出：“去年新預(yù)算法的修訂推動(dòng)長(zhǎng)期有效、更有前瞻性的積極財(cái)政管理理念的建立，對(duì)PPP模式的發(fā)展也帶來(lái)重大政策支持。”

中小企業(yè)創(chuàng)新逆襲

創(chuàng)新，是中小企業(yè)在PPP市場(chǎng)博取生存空間的唯一方式。

“如果我們一味地強(qiáng)調(diào)游戲規(guī)則，并以此對(duì)待PPP市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，中小企業(yè)幾乎沒(méi)有什么生存空間，但是PPP市場(chǎng)還有一個(gè)重要的競(jìng)爭(zhēng)維度，那就是創(chuàng)新。”崔麗君指出。

關(guān)于政府對(duì)參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本考察因素，金永祥認(rèn)為主要集中在三個(gè)基本方面：一是社會(huì)資本的信用狀況(信用記錄、違約、違法記錄);二是財(cái)務(wù)實(shí)力，是否有充足的資金來(lái)完成項(xiàng)目，項(xiàng)目資金是否有穩(wěn)定的保障;三是技術(shù)和管理能力，因?yàn)樯婕暗焦�共服�?wù)，所以必須要保障足夠的技術(shù)和管理能力。

而在這些方面中，技術(shù)是中小企業(yè)的突破口。

崔麗君認(rèn)為，PPP市場(chǎng)的創(chuàng)新可以分為三個(gè)方面，即金融創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。在金融創(chuàng)新和管理創(chuàng)新上，雖然中小企業(yè)很難參與，但大量的優(yōu)質(zhì)民營(yíng)上市或非上市企業(yè)可以參與;而對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新，中小型乃至創(chuàng)業(yè)型企業(yè)在PPP市場(chǎng)上可以大有所為。

新加坡政府的嘗試在這一方面提供了良好的案例可供借鑒。崔麗君向記者詳細(xì)解釋了新加坡政府公私共同創(chuàng)新合作(Public-Private Co-Innovation Partnership)的平臺(tái)運(yùn)作方式。

在城市運(yùn)營(yíng)管理中，政府存在眾多技術(shù)上的挑戰(zhàn)和需求，然而這種需求很難通過(guò)政府部門(mén)自身的創(chuàng)新來(lái)快速有效地得到滿足。新加坡政府為了向政府部門(mén)提供市政建設(shè)等技術(shù)性解決方案，而建立了公私共同創(chuàng)新合作平臺(tái)。

在該平臺(tái)上，政府和社會(huì)中小技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)按一定的程序合作孵化技術(shù)解決方案和產(chǎn)品，并對(duì)成功案例進(jìn)一步商業(yè)化推廣和運(yùn)作。中小型企業(yè)由此獲得該技術(shù)的實(shí)際應(yīng)用案例，而且這種實(shí)際應(yīng)用案例將為企業(yè)帶來(lái)更多的商業(yè)機(jī)遇。政府則通過(guò)這些創(chuàng)新技術(shù)的應(yīng)用提供了更好的公共服務(wù)。

“從新加坡的案例可以看到，PPP在本質(zhì)上是一種互惠互利、雙贏的關(guān)系。”崔麗君認(rèn)為，民營(yíng)資本有理由也更期待我國(guó)政府能夠創(chuàng)造這樣的政策空間，并提供配套財(cái)政扶持政策，讓更多的中小型創(chuàng)新企業(yè)在PPP市場(chǎng)中實(shí)現(xiàn)逆襲。

 

PPP模式遭遇“成長(zhǎng)的煩惱”