近日，記者在瀍河市區(qū)段九都路至入洛河口段看到，河道治理已初見成效，施工人員正在加緊綠化、美化河岸，攤鋪河堤上的瀝青路面，建設(shè)橫跨瀍河的景觀廊橋。
 

“華夏文明第一河”瀍河示范段工程北起310國道，南至瀍河入洛河口，全長5.2公里，從下游到上游依次分布有廊橋、運河廣場、銅駝暮雨、朱櫻湖和九龍湖等景點，計劃明年牡丹文化節(jié)前建成。（洛陽日報記者 梅占國 劉冰 攝）

 廣西南寧那考河采用PPP模式創(chuàng)新河道治理，取得初步效果，引起各界關(guān)注。近日，環(huán)保產(chǎn)業(yè)界的專業(yè)人士也對這一項目進行了實地考察，從商業(yè)模式、政策支持、融資方式、前期準(zhǔn)備等專業(yè)角度對這一項目進行了分析總結(jié)。

業(yè)內(nèi)人士指出，項目集城市河道治理按效付費、PPP模式、海綿城市設(shè)施、黑臭水體整治以及國內(nèi)首個競爭性磋商項目于一體，在政府支持、融資成本等方面積累了經(jīng)驗。但也存在項目啟動時間倉促、競爭不充分等問題。

他們建議，地方政府應(yīng)該加深對PPP模式和環(huán)境績效服務(wù)的認識，建議借助第三方服務(wù)機構(gòu)的力量，在選擇社會資本、項目建設(shè)、項目運營等不同的階段，加強自身管理能力的建設(shè)，推動環(huán)境治理PPP項目真正落地。

目前，河道治理項目沒有形成穩(wěn)定的收費機制，沒有解決投入成本與績效指標(biāo)間的關(guān)聯(lián)問題。這兩個問題是環(huán)境績效合同服務(wù)交易結(jié)構(gòu)設(shè)計的難題，未來需要解決和突破。

作為2015年全國首個落地的流域治理PPP項目、廣西首個PPP項目、南寧市政府向國家申報海綿城市示范區(qū)范圍內(nèi)的重點項目，那考河流域治理PPP項目(以下簡稱“那考河項目”)本身就集行業(yè)熱點關(guān)鍵詞于一體，這也正是此次業(yè)內(nèi)人士專門考察那考河項目的主要目的。

據(jù)了解，那考河項目集城市河道治理按效付費、PPP模式、海綿城市設(shè)施、黑臭水體整治以及國內(nèi)首個競爭性磋商項目于一體，在政府支持、融資成本等方面具有突出特點。

在肯定創(chuàng)新的同時，業(yè)內(nèi)人士也指出，作為政府、投資人以及第三方服務(wù)機構(gòu)，在流域治理PPP項目中需要對PPP項目以及風(fēng)險有一定的認知和把控，才能更加順利地推進項目進行，達到治理效果。

以治理效果為標(biāo)的，那考河項目實現(xiàn)“五位一體”

集城市河道治理按效付費、PPP模式、海綿城市設(shè)施、黑臭水體整治以及國內(nèi)首個競爭性磋商項目五大亮點于一體

據(jù)南寧北排水環(huán)境發(fā)展有限公司總經(jīng)理劉啟誠介紹，那考河項目在可研報告完成后，于2014年10月向社會進行了公開招標(biāo)，共有4家社會投資人通過資格預(yù)審核，兩家社會投資人進入競標(biāo)階段。

今年2月，北京城市排水集團有限責(zé)任公司(以下簡稱“北排”)被確認中標(biāo)。當(dāng)月月底，南寧市城市內(nèi)河管理處、北排、南寧建寧水務(wù)投資集團有限責(zé)任公司(以下簡稱“建寧水務(wù)”)簽署了由PPP協(xié)議以及流域服務(wù)協(xié)議組成的PPP項目合同，并成立項目公司——南寧北排水環(huán)境發(fā)展有限公司，其中北排所持股權(quán)比例為90%，建寧水務(wù)所持股權(quán)比例為10%。

項目于3月31日開工，總投資約11.9億元，合同期限為10年，其中建設(shè)期為兩年。項目進入運營期以后，按季定期支付流域治理服務(wù)費。“這里需要說明一點的是，項目投標(biāo)總投資額為9.98億元，但由于項目邊界條件發(fā)生變化，導(dǎo)致項目預(yù)算總投資調(diào)整為11.9億元。”業(yè)內(nèi)人士指出。
 

業(yè)內(nèi)人士普遍認為，按效付費使得PPP項目在黑臭水體治理領(lǐng)域的落地前進了一大步，能推動項目方在運營過程中的不斷改進。

劉啟誠表示，這一項目本身的特點可以用“低、高、多、窄”4個字概括。

首先，“低”即指項目收益率低。根據(jù)E20研究團隊調(diào)研得知，本項目的內(nèi)部收益率不足8%，成本核算涵蓋了建設(shè)成本以及運營成本，較低的項目收益率得益于項目的融資成本低。

同時，項目標(biāo)準(zhǔn)高。那考河PPP項目考核三大指標(biāo)為水質(zhì)、水量、防洪。河道斷面、污水處理水質(zhì)需要達到地表Ⅳ類水，河道的補水量不低于污水量的80%，河道行洪按50年一遇洪水標(biāo)準(zhǔn)。項目采用按效付費的方式支付服務(wù)費。

多，即項目內(nèi)容多。那考河項目工程內(nèi)容包括——河道整治工程、河道截污工程、河道補水工程、污水處理廠建設(shè)工程、沿岸景觀工程、海綿城市示范工程、信息監(jiān)控工程。

據(jù)透露，其中沿岸景觀工程中，在對項目地域特征和周邊環(huán)境進行研究的基礎(chǔ)上，設(shè)計了“那色生香”的主題，融入了南寧市本地特色的壯鄉(xiāng)“那”文化，這是北排能夠中標(biāo)本次項目的加分項之一。海綿城市以“凈”為主，解決城市河道黑臭問題。

窄，即建設(shè)紅線窄。河道全長6.35千米(含主河道以及支流河道)，70%的河道面相對比較窄，可利用的作業(yè)面較小。

上海濟邦投資咨詢有限公司(以下簡稱“上海濟邦咨詢”)董事長張燎表示，那考河項目是一個集城市河道治理按效付費、PPP模式、海綿城市設(shè)施、黑臭水體整治以及國內(nèi)首個競爭性磋商項目五大亮點于一體的典型項目。

“目前大多數(shù)河道治理PPP項目，基本上是包裝的BT(建設(shè)—移交)或EPC(工程總承包)加融資等，真正按照環(huán)境效果付費的項目還沒有。” 張燎說，就項目本身特點而言，其能夠反映整體服務(wù)效果及服務(wù)成本的單一指標(biāo)比較好，同時又綜合性地反映了建設(shè)期的投入—固定資產(chǎn)投資、運營期投入—服務(wù)成本等因素，還考慮了合同時間長短及項目融資成本。

他還表示，合同的簽訂只意味著作為乙方的投資人和提供環(huán)境服務(wù)者可以拿到項目，但是能不能拿足服務(wù)費，又與治理效果直接相關(guān)。在一系列設(shè)計下，那考河項目合同較好地反映了從工程、技術(shù)、建設(shè)投資、運營到最終體現(xiàn)出處理效果的服務(wù)的整合。

政府重視效果、融資成本低是重大利好

聘請專業(yè)的交易顧問和技術(shù)顧問在很大程度上保證了此項目質(zhì)量的穩(wěn)定性

專業(yè)人士考察后普遍認為，那考河項目得益于良好的內(nèi)外部環(huán)境，包括政府重視程度、融資成本較低、項目前期準(zhǔn)備工作充分等。

政府強調(diào)治理效果、對項目重視是那考河項目得以順利進行的條件之一。南寧市城市內(nèi)河管理處副主任彭奠安表示，南寧市加大了環(huán)境治理的投入力度，市政府與各個區(qū)簽訂了責(zé)任狀。作為18條內(nèi)河的其中一條的其中一段，那考河項目得到了市政府的高度重視，工作一直由市長親自推動。南寧市政府通過那考河項目啟動南寧市的黑臭水體治理，并期望為南寧市接下來的18條內(nèi)河治理打下基礎(chǔ)，樹立南寧市標(biāo)桿、廣西流域治理典范。

“南寧市政府在與北排合作的過程中，首先開出的條件即是治理要確保效果。目前，為落實‘水十條’工作目標(biāo)，在廣西博世科環(huán)�？萍脊煞萦邢薰�司(以下簡稱“博世科”)的協(xié)助下，南寧市正全力摸查黑臭水體情況，爭取在今年年底完成。然后，南寧市政府會針對不同水體情況采用多種模式、多種投入進行全市黑臭水體的治理。”他說。

而與其他各省市不同的是，為推動“水城”建設(shè)，南寧市于2012年成立了水邕辦，是一個獨立的法人事業(yè)單位，與內(nèi)河管理處同一套工作團隊。雙重身份，這讓南寧市的內(nèi)河治理在工作推動、項目流程管理等方面提高了效率。

同時，項目融資成本低為項目資金提供了支持。據(jù)了解，此項目通過招標(biāo)的方式獲得了中國建設(shè)銀行的信用貸款。這也是少有的河道治理PPP項目中的純信譽擔(dān)保貸款，貸款利率在基準(zhǔn)利率以下。相當(dāng)優(yōu)惠的貸款條件既來源于目前銀行業(yè)對于PPP項目的青睞，也來源于銀行對兩個股東公司背景的認可。

此外，那考河項目前期工作準(zhǔn)備充分。項目啟動后，南寧市內(nèi)河管理處聘請了專業(yè)的交易顧問——上海濟邦咨詢和技術(shù)顧問——北京清控人居環(huán)境院有限公司(以下簡稱“北京清控”)，在很大程度上保證了此項目質(zhì)量的穩(wěn)定性。

有業(yè)內(nèi)人士表示，很多地方政府在開展PPP過程中，要么不愿意花錢聘請技術(shù)顧問，要么用工程可研環(huán)節(jié)來替代，或者把設(shè)計院應(yīng)該完成的工作交由交易顧問去替代完成。一系列不正確的工作方法導(dǎo)致項目質(zhì)量不穩(wěn)定。

還有哪些風(fēng)險需重視?

項目啟動時間倉促，競爭不充分;地方政府認識不足;項目收費問題、投入成本與績效指標(biāo)間的關(guān)聯(lián)問題沒有得到解決

考察發(fā)現(xiàn)，這一典型項目中也有“美”中不足，項目參與中的甲乙雙方也存在著風(fēng)險認識不足、重視不夠等問題。

首先，項目啟動時間倉促，競爭不充分。項目從去年12月底正式啟動到確定投資人，僅用了兩個多月的時間。這一方面說明南寧市在推動項目開展過程中的高效，但另一方面可以看出時間的倉促，從資格預(yù)審只有4家企業(yè)通過可以看出一定程度上的競爭不充分，在工程規(guī)劃決策、按效付費細則落實、投資測算上存在著一定的問題。

張燎建議，希望南寧在接下來的河道治理項目中，能在時間上充足考慮，給予社會投資人更多的時間以及參與空間，讓項目競爭更公平、更充分。

同時，地方政府在某些認知上存在不足。福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院副院長蘇時鵬表示，目前在環(huán)境治理PPP項目落地的過程中，很多地方政府還很不成熟，一心只想搞環(huán)境工程，但對PPP認識還很不足，環(huán)境績效也就無從談起。另外，服務(wù)價格的確定是PPP項目交易結(jié)構(gòu)中的核心問題，也是一直以來難以解決及專業(yè)度較高的問題。

“由于各地情況的不同，在環(huán)境治理項目上，投資成本及服務(wù)價格也千差萬別，由于信息公開不充分、參考標(biāo)準(zhǔn)的缺失，若沒有專業(yè)機構(gòu)的協(xié)助，在專業(yè)度上相對不成熟的地方政府很容易被企業(yè)牽著鼻子走路。” 蘇時鵬說。

業(yè)內(nèi)人士在考察中發(fā)現(xiàn)，作為甲方的地方政府存在價格認識不足、監(jiān)管環(huán)節(jié)等方面的風(fēng)險。作為乙方的投資人面臨最大的風(fēng)險就是政府的支付穩(wěn)定性以及項目建設(shè)及運營過程中的“天災(zāi)人禍”等，作為提供項目貸款的銀行存在擔(dān)保不足等風(fēng)險。

為盡可能地降低各方所面臨的風(fēng)險，業(yè)內(nèi)人士建議，在后續(xù)的工作中引入專業(yè)的咨詢機構(gòu)，助推甲乙雙方簽訂補充協(xié)議。特別是對地方政府而言，建議借助第三方服務(wù)機構(gòu)的力量，在選擇社會資本、項目建設(shè)、項目運營等不同的階段，加強自身管理能力的建設(shè)，推動環(huán)境治理PPP項目的真正落地，解決當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題。

此外，交易結(jié)構(gòu)的核心問題沒有得到突破。這一問題主要表現(xiàn)在兩個方面，首先，沒有解決項目收費問題。目前河道治理項目的資金來源主要是政府財政支付，但是沒有形成穩(wěn)定的收費機制。這是很多環(huán)境PPP項目面臨的難點，如何把環(huán)境治理的外部收益內(nèi)部化，還需要多方努力共同解決。

其次，對于環(huán)境績效合同服務(wù)而言，沒有解決投入成本與績效指標(biāo)間的關(guān)聯(lián)問題。業(yè)內(nèi)人士認為，以上這兩個問題是環(huán)境績效合同服務(wù)交易結(jié)構(gòu)設(shè)計的難題，也是未來環(huán)境績效合同服務(wù)項目需要解決及突破的關(guān)鍵點。

蘇時鵬表示，在那考河項目中，很核心的一點突破即是按效付費，有相應(yīng)的懲罰機制，但是沒有相應(yīng)的激勵機制，在調(diào)動企業(yè)的積極性上有些遺憾。

值得注意的是，這一項目反映出一定程度上的“國進民退”。在傳統(tǒng)的環(huán)境治理領(lǐng)域，以BOT(建設(shè)—運營—移交)和TOT(移交—運營—移交)為核心的PPP模式已經(jīng)過了長時間的發(fā)展及驗證，出現(xiàn)了一批有實力的企業(yè)，地方政府在選擇治理企業(yè)的信心相對比較足。

但是，面對新興的環(huán)境治理領(lǐng)域和新治理需求下的PPP模式，地方政府在選擇乙方時相對比較謹慎，會更傾向于選擇與體制內(nèi)的大企業(yè)合作，會在一開始設(shè)定進入門檻，把民營企業(yè)擋在競爭之外。

對此，博世科總經(jīng)理宋海農(nóng)亦表示出了擔(dān)憂。張燎表示，環(huán)境治理項目在選擇社會資本時，應(yīng)該以企業(yè)的治理經(jīng)驗以及治理效果為選擇基礎(chǔ)，不應(yīng)論出身。

原標(biāo)題:河道治理環(huán)境績效怎么算？