為完善政府和社會資本合作(PPP)領(lǐng)域法律制度,鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營,提高公共服務(wù)質(zhì)量效率,近日,國家發(fā)改委組織召開基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議,部署加快推進(jìn)特許經(jīng)營立法。

　　在國家發(fā)改委看來,特許經(jīng)營立法作為PPP領(lǐng)域的基本法律制度,有著涉及領(lǐng)域廣泛、利益主體多元、運(yùn)行機(jī)制復(fù)雜、監(jiān)管鏈條較長的多重特點(diǎn),制定過程中需要把握好多個原則。目前,立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組會議確定了爭取今年三季度上報國務(wù)院的目標(biāo),并按此倒排時間表,明確各階段任務(wù)和時間節(jié)點(diǎn)。

　　“下一步,國家發(fā)改委將繼續(xù)從全局出發(fā),依托特許經(jīng)營立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作機(jī)制,與各有關(guān)部門協(xié)同配合,增進(jìn)工作合力,加快工作節(jié)奏,強(qiáng)化制度和政策銜接,高效優(yōu)質(zhì)地完成好立法任務(wù)。”國家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

　　加速立法有利于更好推廣PPP

　　最近兩年,PPP備受青睞。

　　對于PPP的定義,國務(wù)院辦公廳2015年5月22日轉(zhuǎn)發(fā)的財政部、國家發(fā)改委、中國人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》明確:政府和社會資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新,即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本,雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同,明確責(zé)權(quán)利關(guān)系,由社會資本提供公共服務(wù),政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價,保證社會資本獲得合理收益。

　　同時,該指導(dǎo)意見還被業(yè)界視為對PPP與特許經(jīng)營關(guān)系的確認(rèn):不是所有的PPP項目都會實行特許經(jīng)營制度,特許經(jīng)營是一種采用特許模式的契約型PPP。

　　值得注意的是,此次發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人“特許經(jīng)營立法作為PPP領(lǐng)域的基本法律制度”的表述,既可以看作是對關(guān)系的再次確認(rèn),也可以視為是對特許經(jīng)營地位的明確。

　　“在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的大背景下,加快特許經(jīng)營立法,規(guī)范引導(dǎo)社會資本特別是民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域,能夠推動PPP改革取得更大實效,有利于深化投融資體制改革、增加有效投資,有利于創(chuàng)新公共服務(wù)供給、增進(jìn)民生福祉,有利于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高治理能力水平。”該負(fù)責(zé)人對記者說。

　　這位負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時稱,我國自上世紀(jì)八十年代以來就是活躍的特許經(jīng)營實踐者。為了更好地推廣PPP,國家發(fā)改委還在其官方網(wǎng)站上開辟出“PPP項目專欄”,推薦了多個PPP項目案例。

　　其中,作為城市軌道交通領(lǐng)域的首個PPP項目,北京地鐵4號線排在了案例推薦的首位,該項目由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司具體實施。

　　2011年,北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司和天津理工大學(xué)按國家發(fā)改委和北京市發(fā)改委要求,組成課題組對項目實施效果進(jìn)行了專題評價研究。評價認(rèn)為,北京地鐵4號線項目順應(yīng)國家投資體制改革方向,在我國城市軌道交通領(lǐng)域首次探索和實施市場化PPP融資模式,有效緩解了當(dāng)時北京市政府投資壓力,實現(xiàn)了北京市軌道交通行業(yè)投資和運(yùn)營主體多元化突破,形成同業(yè)激勵的格局,促進(jìn)了技術(shù)進(jìn)步和管理水平、服務(wù)水平提升。從實際情況分析,4號線應(yīng)用PPP模式進(jìn)行投資建設(shè)已取得階段性成功,項目實施效果良好。

　　“經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),就要特別注重創(chuàng)新驅(qū)動下發(fā)展新商業(yè)模式下共贏的新機(jī)制,運(yùn)用好新技術(shù),創(chuàng)造出新產(chǎn)品。”全國政協(xié)委員、財政部財政科學(xué)研究所原所長賈康指出,北京地鐵4號線的模式,加快了4號線建設(shè),解決了政府財力不足的問題,引入了很好的管理經(jīng)驗和機(jī)制。

　　缺乏標(biāo)準(zhǔn)致PPP項目簽約率低

　　在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的大背景下,通過加快推進(jìn)PPP的立法建設(shè)來解決法律沖突,既是PPP頂層設(shè)計較為關(guān)鍵的一環(huán),也是PPP發(fā)展的迫切需要。

　　當(dāng)前,我國一些地方政府財政壓力不斷加大,而之前的地方債已經(jīng)高企,急需尋找新的融資渠道。

　　一直以來,在基礎(chǔ)設(shè)施和公用建設(shè)領(lǐng)域都是以地方政府為主導(dǎo)。但是,自國務(wù)院于2014年9月印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱“43號文”)之后,該文件“剝離融資平臺公司政府融資職能”的規(guī)定,將地方政府發(fā)債的權(quán)力關(guān)進(jìn)了“籠子”。

　　然而,過于膨脹的地方債在得到遏制的同時,地方政府融資也因此受限。因此,地方政府急需找到一種新的突破口來解決“保增長”的壓力,而適時進(jìn)一步開放基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)的特許經(jīng)營,被視為提升經(jīng)濟(jì)活力的重要途徑。

　　“43號文”下發(fā)之后,為了彌補(bǔ)相應(yīng)的融資缺口,地方政府都在加緊拓展新的融資渠道,而包括特許經(jīng)營在內(nèi)的PPP模式,被認(rèn)為是最合理的方式。

　　一方是手握資金、尋找投資的民間資本,一方是面臨“缺錢”和“欠債”雙重壓力的地方政府,在這種情況下,既做到打破壟斷、開放市場,又做到在市場競爭的條件下不損害公眾利益,特許經(jīng)營模式成了雙方都可以欣喜接受的紐帶。

　　據(jù)統(tǒng)計,發(fā)改委公布推介PPP項目2529個,總投資額約4.24萬億元；財政部總計推出PPP示范項目233個,總投資額約8170億元。

　　今年全國人大會議上,全國人大代表、中國建筑第三工程局有限公司董事長陳華元提交的《關(guān)于加快政府與社會資本合作立法》的議案稱,國家發(fā)改委及財政部列為推介、示范的2762個PPP項目,簽約率僅20%左右,PPP項目落地情況不理想,不能滿足當(dāng)前大量民生工程、公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)需求,既影響了國民生活的便利和滿意程度,也不利于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　“對于社會資本而言,在長達(dá)十幾年甚至幾十年的時間內(nèi),如何保證企業(yè)和政府簽訂合同的有效性是最為關(guān)注的因素。一直以來,政府缺乏契約精神以及政府換屆導(dǎo)致項目未能如約定進(jìn)行,被視為社會資本參與PPP項目長期面臨的一大風(fēng)險。政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度沒有詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn),在責(zé)權(quán)利方面缺乏參考,不僅地方政府謹(jǐn)慎,企業(yè)也是心存疑慮。”國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬在接受記者采訪時說。

　　在馮俏彬看來,缺乏規(guī)范具體的參考標(biāo)準(zhǔn)是導(dǎo)致PPP項目簽約率低的重要原因。事實上,為推動PPP改革提供法律保障,也正是特許經(jīng)營立法的目的所在。

　　提升立法層級規(guī)范突出問題

　　事實上,國家發(fā)改委從2007年起即開展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法的前期研究工作。2013年,特許經(jīng)營立法列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃,2014年、2015年連續(xù)兩年列入國務(wù)院立法計劃。

　　2015年4月,適應(yīng)促進(jìn)民間投資緊迫需求,按照急用先行原則,經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議通過,國家發(fā)改委會同5部門印發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》,為特許經(jīng)營發(fā)展提供了基本制度框架。

　　辦法明確了“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營”的定義,是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織,通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān),約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益,提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

　　在辦法征求意見稿的起草、討論與修改階段,濟(jì)邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎都全程參與。

　　“目前,社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的領(lǐng)域,急需相關(guān)法律法規(guī)來進(jìn)行指導(dǎo)規(guī)范。盡管辦法在位階上不如法律高,但作為一個應(yīng)急性的成果,確實可以很好地解決當(dāng)前利益各方的需求。”張燎對于辦法的出臺感觸頗深。

　　對于張燎的這一判斷,國家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人也持認(rèn)可態(tài)度。

　　“從辦法執(zhí)行情況看,國務(wù)院有關(guān)部門和地方積極貫徹實施,制定配套政策、簡化審批事項、創(chuàng)新服務(wù)舉措、大力推介項目,推動特許經(jīng)營快速發(fā)展。”該負(fù)責(zé)人說。

　　但也正如張燎所言,位階不高的辦法畢竟只是一個應(yīng)急性的成果。

　　今年全國政協(xié)會議期間,中國民主促進(jìn)會中央委員會在《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府和社會資本合作模式》的提案中指出,法律法規(guī)體系不完善是PPP遇到的主要問題之一。提案稱,目前,我國尚沒有關(guān)于PPP的統(tǒng)一法律法規(guī)和規(guī)范。當(dāng)前的規(guī)則設(shè)置常常一刀切,缺乏針對性和具體性。主管部門在各自管理范圍內(nèi)作出的規(guī)定,大多僅限于某個行業(yè),缺乏全局性和系統(tǒng)性；有的法規(guī)過多重視自身管理的需要,導(dǎo)致部門法規(guī)間存在沖突,難以有效銜接。

　　國家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時指出,辦法在執(zhí)行過程中暴露出一些僅靠規(guī)章難以有效解決、急需通過提升立法層級加以規(guī)范引導(dǎo)的突出問題,比如適用領(lǐng)域有待拓展、權(quán)益保障需要強(qiáng)化、對政府公權(quán)力的剛性約束不足、監(jiān)督管理體制還需改革創(chuàng)新等。

　　在辦法執(zhí)行期間,國家發(fā)改委也在同時起草形成立法草案,并于2014年和2015年兩次征求國務(wù)院有關(guān)部門和各地方意見,同時專門征求了中編辦、最高法院的意見。從反饋情況看,絕大部分單位積極支持該項立法,市場主體普遍希望盡快出臺,為特許經(jīng)營發(fā)展提供基礎(chǔ)法律保障。

　　打破政府大包大攬思維定勢

　　近日,國家發(fā)改委在其門戶網(wǎng)站上發(fā)布了一份調(diào)查問卷,希望了解公眾對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法的意見和建議,加快特許經(jīng)營立法進(jìn)程,為推動PPP改革提供法律保障。

　　在國家發(fā)改委看來,特許經(jīng)營立法作為PPP領(lǐng)域的基本法律制度,有著涉及領(lǐng)域廣泛、利益主體多元、運(yùn)行機(jī)制復(fù)雜、監(jiān)管鏈條較長的多重特點(diǎn),在制定過程中需要把握好多個原則。

　　立足我國國情。首先,要立足操作實踐。我國自上世紀(jì)八十年代以來就是活躍的特許經(jīng)營實踐者。去年印發(fā)的六部門25號令,構(gòu)建了特許經(jīng)營的基本制度框架。立法要系統(tǒng)總結(jié)我國30多年特許經(jīng)營發(fā)展的有益經(jīng)驗和成熟的建設(shè)運(yùn)營模式,有針對性地總結(jié)提升為法律規(guī)范,保障制度和實踐的延續(xù)性。

　　其次,要立足基本經(jīng)濟(jì)制度。要按照“兩個毫不動搖”的原則,構(gòu)建有利于促進(jìn)各類所有制經(jīng)濟(jì)公平競爭、協(xié)調(diào)發(fā)展的制度設(shè)計,促進(jìn)國有企業(yè)、民營企業(yè)等各類社會資本共同參與特許經(jīng)營。

　　最后,要立足部門職責(zé)。尊重現(xiàn)行部門分工負(fù)責(zé)的管理體制,充分調(diào)動各部門積極性,做到銜接順暢,推動特許經(jīng)營項目高效落地和有序運(yùn)營。

　　堅持問題導(dǎo)向,針對目前PPP的推進(jìn)效果不夠理想,有合理回報的項目不多、回報機(jī)制不明確、政策銜接不順暢等問題,立法將致力于完善投資回報機(jī)制,優(yōu)化項目流程,改進(jìn)經(jīng)營管理,強(qiáng)化法規(guī)政策銜接,有針對性地進(jìn)行制度設(shè)計。

　　突出改革創(chuàng)新,打破政府大包大攬、行政命令的思維定勢,切實樹立政企雙方平等協(xié)商、共擔(dān)風(fēng)險、長期合作、共同提高公共服務(wù)質(zhì)量效率的理念。理順體制機(jī)制,強(qiáng)化各部門的協(xié)同配合,探索建立利益相關(guān)方的知情和參與機(jī)制,增加信息透明度。

　　統(tǒng)籌權(quán)益平衡,突出契約意識、權(quán)益保障意識和公共服務(wù)意識,確立特許經(jīng)營協(xié)議在項目建設(shè)、運(yùn)營、管理中的基礎(chǔ)性地位,強(qiáng)調(diào)對特許經(jīng)營者合法權(quán)益的保護(hù),健全監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和制度體系,完善公共服務(wù)過程監(jiān)管和績效監(jiān)管,通過法律責(zé)任和信用約束各方嚴(yán)格履約、誠實守信。（記者　　蒲曉磊）

特許經(jīng)營立法加速 或在今年三季度上報國務(wù)院

    來源：法制日報