《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施情況中期評(píng)估報(bào)告

2013年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下稱《大氣十條》)。根據(jù)《大氣十條》相關(guān)要求，中國(guó)工程院組織50余位相關(guān)領(lǐng)域院士和專家，對(duì)《大氣十條》進(jìn)行中期評(píng)估。評(píng)估認(rèn)為，《大氣十條》確定的治污思路和方向正確，執(zhí)行和保障措施得力，空氣質(zhì)量改善成效已經(jīng)顯現(xiàn)。全國(guó)城市細(xì)顆粒物(PM2.5)、可吸入顆粒物(PM10)濃度呈下降趨勢(shì)，總體預(yù)期能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)定的空氣質(zhì)量改善目標(biāo)。但環(huán)境空氣質(zhì)量面臨形勢(shì)依然嚴(yán)峻，冬季重污染問題突出，個(gè)別省份的PM10年均濃度有所上升，北京市完成2017年終期目標(biāo)需要付出更大努力。今后兩年和更長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，需要加大力度釋放能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的污染削減潛力，并構(gòu)建精準(zhǔn)化治霾體系，提升重污染天氣應(yīng)對(duì)能力，保障空氣質(zhì)量長(zhǎng)效改善。

一、空氣質(zhì)量改善情況

通過整合環(huán)境保護(hù)部、中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)氣象局和有關(guān)科研院所的地面長(zhǎng)期定位觀測(cè)、典型過程綜合觀測(cè)、衛(wèi)星遙感反演等數(shù)據(jù)，采用多種技術(shù)方法對(duì)全國(guó)空氣質(zhì)量狀況、變化趨勢(shì)和污染特征進(jìn)行了評(píng)估和印證。

主要結(jié)果是：

(一)《大氣十條》實(shí)施以來，全國(guó)城市空氣質(zhì)量總體改善，PM2.5、PM10、二氧化氮(NO2)、二氧化硫(SO2)和一氧化碳(CO)年均濃度和超標(biāo)率均逐年下降，大多數(shù)城市重污染天數(shù)減少。

2015年，全國(guó)74個(gè)重點(diǎn)城市PM2.5平均濃度為55微克/立方米，相對(duì)于2013年的72微克/立方米下降23.6%;日均值超標(biāo)天數(shù)的比例由2013年的33.2%降至2015年的20.8%。全國(guó)PM10平均濃度(338個(gè)城市平均濃度為87微克/立方米)，相對(duì)2013年(330個(gè)城市平均濃度97微克/立方米)下降10.3%;日均值超標(biāo)天數(shù)的比例由2013年的14.5%降至2015年的12.1%。74個(gè)重點(diǎn)城市共發(fā)生846天次重度污染和238天次嚴(yán)重污染，較2014和2013年降幅分別為28.1%、24.9%以及49.9%、63.7%。京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角和成渝地區(qū)NO2濃度相對(duì)2013年分別下降9.8%、11.9%、19.5%和15.8%，SO2分別下降44.9%、30.0%、38.1%和48.3%。衛(wèi)星資料反演顯示，2013～2015年，全國(guó)NO2和SO2垂直柱濃度年均值和顆粒物光學(xué)厚度(AOD)總體呈下降趨勢(shì)，與地面監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)分析結(jié)果一致。

(二)空氣質(zhì)量面臨形勢(shì)依然嚴(yán)峻，冬季重污染問題突出，重點(diǎn)區(qū)域大氣臭氧(O3)污染問題顯現(xiàn)。

根據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3095-2012)進(jìn)行評(píng)價(jià)，2015年全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市中有73個(gè)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，占21.6%;平均超標(biāo)天數(shù)比例為23.3%，重度及以上污染占3.2%，其中67.4%發(fā)生在冬季。全部重度及以上污染天次中，以PM2.5、PM10、O3為首要污染物的天次分別占83.4%、15.3%和1.3%。京津冀及周邊地區(qū)是全國(guó)重污染天氣高發(fā)地區(qū)，占全國(guó)總天次的44.1%。冬季重污染對(duì)全年P(guān)M2.5平均濃度有明顯的拉升作用。2013～2015年，重污染天氣對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角和成渝地區(qū)PM2.5年均值的貢獻(xiàn)分別為40%、10%和20%。

(三)多數(shù)省份PM2.5或PM10年均濃度下降幅度達(dá)到或超過《大氣十條》規(guī)定的中期目標(biāo)要求，可望實(shí)現(xiàn)2017年的考核目標(biāo)。個(gè)別省份PM10年均濃度有所上升，北京市完成2017年終期目標(biāo)需要付出更大努力。

考核PM2.5的10個(gè)省(區(qū)、市)和廣東省珠三角地區(qū)PM2.5年均濃度下降幅度均達(dá)到或超過《大氣十條》中期目標(biāo)的要求，多數(shù)省份展示提前實(shí)現(xiàn)終期目標(biāo)的勢(shì)頭。北京市空氣質(zhì)量改善較為明顯，但實(shí)現(xiàn)PM2.5年均濃度達(dá)到60微克/立方米左右的目標(biāo)，需要付出更大努力�？己薖M10的21個(gè)省(區(qū))中，黑龍江、安徽、福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南、西藏、青海和新疆等14個(gè)省(區(qū))PM10年均濃度下降幅度達(dá)到了《大氣十條》中期目標(biāo)的要求，遼寧、吉林、河南、湖北、陜西、甘肅和寧夏7個(gè)省(區(qū))PM10年均濃度有所上升。

二、主要措施執(zhí)行效果

基于《大氣十條》詳細(xì)配套政策及各省(區(qū)、市)實(shí)施細(xì)則、目標(biāo)責(zé)任書、年度自查報(bào)告等數(shù)據(jù)資料，核算了2013～2015年各部門各行業(yè)主要污染物減排情況，解析了各項(xiàng)政策措施對(duì)減排量和PM2.5濃度下降的貢獻(xiàn)。

主要結(jié)果是：

(一)各省(區(qū)、市)均基本完成了階段性重點(diǎn)任務(wù)，總體落實(shí)情況良好。重點(diǎn)行業(yè)提標(biāo)改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、燃煤鍋爐整治和揚(yáng)塵綜合整治四類措施是對(duì)PM2.5濃度下降貢獻(xiàn)最為顯著的措施。

評(píng)估測(cè)算結(jié)果顯示，實(shí)施《大氣十條》使全國(guó)主要大氣污染物排放量明顯下降。分解各措施對(duì)減排量的貢獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，重點(diǎn)行業(yè)提標(biāo)改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和燃煤鍋爐整治是對(duì)減排量整體貢獻(xiàn)顯著的措施。SO2減排效果最明顯的措施是重點(diǎn)行業(yè)提標(biāo)改造、燃煤鍋爐整治和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，分別貢獻(xiàn)SO2減排量的39%、29%和22%;NOx減排效果顯著的措施有重點(diǎn)行業(yè)提標(biāo)改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和黃標(biāo)車及老舊車輛淘汰與油品升級(jí)，分別貢獻(xiàn)NOx減排量的63%、20%和9%;PM2.5濃度下降貢獻(xiàn)最為顯著的措施是重點(diǎn)行業(yè)提標(biāo)改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、燃煤鍋爐整治和揚(yáng)塵綜合整治，分別貢獻(xiàn)了PM2.5濃度下降的31.2%、21.2%、21.2%和15.2%。機(jī)動(dòng)車的減排貢獻(xiàn)在城市更為顯著。以北京市為例，2013~2015年北京共淘汰黃標(biāo)車122.2萬輛，NOx、PM2.5減排量為3.47、0.26萬噸，分別貢獻(xiàn)了兩種污染物減排量的71%和16%，說明《大氣十條》在控制機(jī)動(dòng)車污染的方向是正確的，措施是有效的。

(二)北京市及周邊省份的重污染應(yīng)急措施能夠有效降低PM2.5濃度，兩次啟動(dòng)紅色預(yù)警使得重污染期間北京市PM2.5日均濃度下降17%～25%。

基于空氣質(zhì)量模型對(duì)京津冀2015年12月兩次啟動(dòng)紅色預(yù)警的減排效果進(jìn)行評(píng)估，結(jié)果顯示，京津冀兩次應(yīng)急減排措施使得北京市PM2.5平均濃度分別下降17%和20%～25%，說明在重污染天氣啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案能夠有效降低區(qū)域大氣污染物排放量，進(jìn)而顯著削減PM2.5濃度峰值。

(三)2014和2015年，重點(diǎn)地區(qū)污染氣象條件相對(duì)2013年略為不利或變化不大，氣象條件在近兩年沒有對(duì)空氣質(zhì)量的改善起到“助推”作用。

京津冀地區(qū)2014、2015年污染氣象條件狀況相對(duì)2013年分別轉(zhuǎn)差約17%、12%，長(zhǎng)三角地區(qū)轉(zhuǎn)差約6%和1%，珠三角和成渝地區(qū)污染氣象條件狀況變化不大。氣象條件狀況在《大氣十條》實(shí)施過程中沒有對(duì)空氣質(zhì)量的改善起到“助推”作用，在京津冀等重點(diǎn)地區(qū)甚至起到了不利作用。2014、2015年冬季期間，各重點(diǎn)地區(qū)不利氣象條件出現(xiàn)天數(shù)均超過2013年，特別是2015年冬季京津冀地區(qū)超過2013年的天數(shù)在各重點(diǎn)地區(qū)中最多，導(dǎo)致重污染多次發(fā)生，嚴(yán)重影響人們對(duì)空氣質(zhì)量年均值改善的直觀感覺。

三、主要對(duì)策建議

(一)以北京市為戰(zhàn)略重點(diǎn)，破解大氣污染防治中的若干難點(diǎn)問題，實(shí)現(xiàn)首都空氣質(zhì)量長(zhǎng)效改善。一是采取堅(jiān)決措施應(yīng)對(duì)秋冬季重污染問題，重點(diǎn)破解冬季采暖燃煤散燒頑疾，針對(duì)北京城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)以及南四區(qū)(豐臺(tái)、房山、通州、大興)，采用煤改電和冬季特別電價(jià)等措施，解決冬季居民采暖問題。

二是重點(diǎn)推進(jìn)北京南四區(qū)大氣污染治理工作，精細(xì)化城市管理，嚴(yán)控?fù)P塵污染，基本淘汰南四區(qū)燃煤鍋爐，優(yōu)先啟動(dòng)南四區(qū)民用散煤清潔能源替代工程，盡快完成南四區(qū)污染小企業(yè)退出。

三是進(jìn)一步提升北京市機(jī)動(dòng)車污染排放控制能力。

四是建立和完善非道路移動(dòng)源的大氣污染排放控制體系，建立統(tǒng)一的非道路移動(dòng)源臺(tái)賬系統(tǒng)。

五是科學(xué)確定北京市VOCs與NOx的協(xié)同減排策略。

六是加強(qiáng)重污染天氣應(yīng)急減排力度。

(二)將京津冀大氣污染防治作為京津冀一體化發(fā)展的重要任務(wù)，盡快率先啟動(dòng)《京津冀環(huán)境綜合整治重大工程》大氣部分。將大氣污染防治作為京津冀一體化發(fā)展的重要任務(wù)，盡快率先啟動(dòng)《京津冀環(huán)境綜合整治重大工程》的大氣部分，深入推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。嚴(yán)格控制北京周邊傳輸通道上的污染排放，嚴(yán)控周邊地區(qū)高架點(diǎn)源。采取措施切實(shí)降低秋冬季污染源活動(dòng)水平，在京津冀地區(qū)劃定“工業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)區(qū)”。增加對(duì)京津冀地區(qū)天然氣供應(yīng)額度，采用煤改氣、煤改電等方式對(duì)北京周邊傳輸通道地區(qū)的工業(yè)用煤和散煤進(jìn)行替代。針對(duì)保定、廊坊等北京周邊城市，除《大氣十條》規(guī)定的PM2.5下降比例目標(biāo)外，增加PM2.5年均濃度目標(biāo)。

(三)以秋冬季重污染天氣為突破口，加大秋冬季污染防治工作力度。實(shí)施冬季供暖地區(qū)應(yīng)優(yōu)化重污染天氣應(yīng)急預(yù)案編制技術(shù)體系和相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市重污染應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)制訂、動(dòng)態(tài)評(píng)估和持續(xù)優(yōu)化。加大冬季污染防治工作力度，如制定針對(duì)冬季(或其它典型污染季節(jié))污染防治法規(guī)，對(duì)重點(diǎn)源排放實(shí)施季節(jié)性排放限值，優(yōu)化工業(yè)生產(chǎn)過程，對(duì)生產(chǎn)流程進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。提高重污染預(yù)警的提前度和精確性，制定針對(duì)性防控措施，強(qiáng)化應(yīng)急控制的實(shí)施力度和監(jiān)管強(qiáng)度。

(四)持續(xù)發(fā)力嚴(yán)格落實(shí)《大氣十條》各項(xiàng)措施，進(jìn)一步大力度推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命。在持續(xù)提高煤炭集中清潔高效利用的同時(shí)，積極發(fā)展可再生能源、核電和天然氣，同時(shí)嚴(yán)控新增燃煤量，更大程度地實(shí)現(xiàn)對(duì)煤炭的替代;改進(jìn)終端能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，推廣使用天然氣，將天然氣用于替代工業(yè)、供暖用煤特別是散煤。盡快形成燃煤鍋爐綜合整治對(duì)策。重視整個(gè)區(qū)域的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低高耗能工業(yè)在經(jīng)濟(jì)總量中的比重，防止城市中心區(qū)高耗煤、高污染企業(yè)轉(zhuǎn)移到郊縣地區(qū)。

(五)采取切實(shí)有效措施，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)，減少農(nóng)村和城鄉(xiāng)接合部大氣污染物排放。選擇秸稈鍋爐、沼氣鍋爐、燃煤鍋爐和煤改電等方式，實(shí)行農(nóng)村集中供熱，減少農(nóng)村生活用煤。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村廢棄物綜合利用，減少秸稈露天焚燒。減少種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)氨排放。

(六)大力推進(jìn)非電行業(yè)達(dá)標(biāo)排放和超低排放技術(shù)及應(yīng)用。盡快部署非電行業(yè)的大氣污染控制技術(shù)升級(jí)。針對(duì)水泥、玻璃、陶瓷等建材行業(yè)，發(fā)展多污染物協(xié)同控制新技術(shù)研發(fā)及示范，開展主要污染物達(dá)標(biāo)和超低排放新技術(shù)研發(fā)和工程示范。

(七)盡快啟動(dòng)國(guó)家“清潔柴油機(jī)行動(dòng)計(jì)劃”，重點(diǎn)開展柴油機(jī)、非道路、船舶的大氣污染排放控制。在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域同步實(shí)施柴油車國(guó)Ⅴ排放標(biāo)準(zhǔn)并盡快在全國(guó)推廣。加快制定柴油車國(guó)Ⅵ排放標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)柴油車及后處理產(chǎn)品生產(chǎn)一致性與在用符合性檢測(cè)，推進(jìn)車載測(cè)試、遠(yuǎn)程診斷和遙測(cè)技術(shù)等應(yīng)用;盡快淘汰國(guó)Ⅱ及以前不達(dá)標(biāo)柴油車，實(shí)施國(guó)Ⅲ和國(guó)Ⅳ不達(dá)標(biāo)的柴油車技術(shù)升級(jí)和改造。研發(fā)非道路用柴油機(jī)機(jī)內(nèi)與機(jī)外凈化技術(shù)體系，研究和推廣岸電使用、船舶尾氣脫硫脫硝技術(shù)，在重點(diǎn)區(qū)域、核心港口率先實(shí)施船舶排放控制區(qū)措施，進(jìn)行綜合應(yīng)用示范。

(八)以重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)地區(qū)為抓手，加快實(shí)施國(guó)家揮發(fā)性有機(jī)物總量控制。盡快核定重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)行業(yè)的VOCs排放總量和源成分譜，確定三大區(qū)域(京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角)高于NOx減排要求的VOCs減排目標(biāo)。制定有針對(duì)性的重點(diǎn)源VOCs減排技術(shù)方案，建立重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)的VOCs減排核算和監(jiān)管體系。對(duì)具備可監(jiān)測(cè)、可統(tǒng)計(jì)、可考核條件的重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)控制。

(九)構(gòu)建精準(zhǔn)治霾技術(shù)體系，創(chuàng)新機(jī)制體制，加強(qiáng)科技引領(lǐng)，持續(xù)提升環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法能力。強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，形成研判—決策—實(shí)施—評(píng)估—優(yōu)化的決策支持體系;加強(qiáng)區(qū)域一體化的大氣污染監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、動(dòng)態(tài)污染源清單和空氣質(zhì)量預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)能力建設(shè);以科技創(chuàng)新引領(lǐng)我國(guó)大氣污染防治進(jìn)入到精準(zhǔn)管理的新階段。加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，創(chuàng)新人才機(jī)制。注重大氣污染防控的監(jiān)管和執(zhí)法能力建設(shè)，大幅度提升國(guó)家和區(qū)域?qū)用娴谋O(jiān)管和執(zhí)法以及法律經(jīng)濟(jì)政策等方面的保障水平。