生態(tài)環(huán)境法典3編草案二審稿正在征求意見。近期，關(guān)心生態(tài)環(huán)境法典編纂進(jìn)程的各界人士對此次二審修改內(nèi)容展開討論。

“生態(tài)保護(hù)編是編纂難度最大、涉及法律最多的一編。”中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長呂忠梅曾這樣表示。正因如此，其草案二審稿公布后，迅速成為熱議焦點——“為何要這樣改？”“二審稿的進(jìn)步體現(xiàn)在哪里？”

為揭開修改背后的深意，中國環(huán)境報記者專訪長期深耕于此的北京大學(xué)資源、能源與環(huán)境法研究中心主任鞏固。

關(guān)于生態(tài)環(huán)境的定義表述尚存爭議

中國環(huán)境報：生態(tài)環(huán)境法典對于生態(tài)環(huán)境的定義備受關(guān)注。這次草案二審稿對定義部分有所修改：本法所稱生態(tài)環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展以及生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然空間、自然因素及其相互聯(lián)系與作用的總體，包括大氣、水、海洋、土地、高原、礦藏、森林、草原、濕地、冰川、荒漠、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)地、城市和鄉(xiāng)村等。較之初審稿，二審稿增加了生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、自然空間、高原、冰川，這是基于怎樣的考慮？

鞏固：增加“生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、自然空間”主要是為了體現(xiàn)法律保護(hù)范圍和對象的生態(tài)特性，與生態(tài)環(huán)境概念更加契合。增加“高原、冰川”進(jìn)一步擴(kuò)展了法律列舉的保護(hù)范圍，使表述更加全面，也體現(xiàn)了對這兩類極端脆弱、重要但以往較為忽略、需要加強保護(hù)的特殊生態(tài)環(huán)境的重視。

維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，需要從自然空間的整體性出發(fā)，對空間內(nèi)各生態(tài)環(huán)境要素，尤其各種生物之間以及它們與所生存環(huán)境之間的關(guān)系進(jìn)行保護(hù)和調(diào)適，對相關(guān)人類活動做出統(tǒng)籌安排，加強生物多樣性保護(hù)、自然生態(tài)空間維持、污染控制、資源管理等活動的整體、協(xié)同。

值得注意的是，在措辭表述上，是“生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定”還是“生態(tài)系統(tǒng)平衡”、“自然因素”還是“自然物質(zhì)”尚存爭議。我認(rèn)為，從較大時間尺度看，生態(tài)系統(tǒng)變動不居，實現(xiàn)各要素之間的“平衡”而非結(jié)構(gòu)上的“穩(wěn)定”更為現(xiàn)實、合理。而“自然因素”包括各種具有自然屬性的物質(zhì)和空間，邏輯上包含著“自然空間”，不宜與之并列，改為“自然物質(zhì)”，可以與“自然空間”一起構(gòu)成對法律保護(hù)的自然對象的完整概括。

最大的進(jìn)步在于更尊重“生態(tài)”，強調(diào)“科學(xué)”

中國環(huán)境報：您認(rèn)為“生態(tài)保護(hù)編”草案二審稿，最大的進(jìn)步體現(xiàn)在哪里？

鞏固：最大的進(jìn)步在于更加尊重“生態(tài)”，強調(diào)“科學(xué)”，即更注重對自然規(guī)律的尊重和運用，強調(diào)保護(hù)措施立足生態(tài)基礎(chǔ)，符合生態(tài)科學(xué)，從而做出因地制宜、靈活彈性的安排。如第672條明確把“堅持自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合”添加為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工程推進(jìn)實施的基本原則；第687條特別要求開展國土綠化，選擇綠化樹種草種時要“科學(xué)”，強調(diào)“因地制宜”；第863條對國家公園、自然保護(hù)區(qū)，根據(jù)其生態(tài)特點，實行“季節(jié)性差別管控”。

中國環(huán)境報：二審稿增加了“城鄉(xiāng)綠化應(yīng)當(dāng)因地制宜，科學(xué)選擇綠化樹種草種，加強監(jiān)測評估，滿足健康、安全、宜居的要求”，這是公眾較為關(guān)注的內(nèi)容。在您看來，這一修改體現(xiàn)出我國城鄉(xiāng)綠化思維發(fā)生了怎樣的轉(zhuǎn)變？

鞏固：這項修改可視為重大創(chuàng)新。一方面，體現(xiàn)城鄉(xiāng)綠化及生態(tài)治理思維從重“量”到重“質(zhì)”、從“追求形式”到“講究效果”、依賴“人為”到重視“自然”的深刻轉(zhuǎn)變。過去，一些地方追求“綠色政績”或視覺效果，不顧自然規(guī)律，大搞形象工程，在缺水地區(qū)種植高耗水植物，或者盲目引進(jìn)外來樹種，大面積種植單一樹種，雖然視覺上有“增綠”效果，但違背生態(tài)規(guī)律，并不利于生態(tài)系統(tǒng)的健康穩(wěn)定和效益提升。二審稿明確要求科學(xué)開展綠化行動，強調(diào)因地制宜，更加尊重和運用自然規(guī)律，有利于生物多樣性保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，使綠化活動回歸其生態(tài)保護(hù)本質(zhì)。

另一方面，把“健康、安全、宜居”作為建設(shè)目標(biāo)，也是“以人民為中心”“生態(tài)惠民”思想在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。遵循此原則的綠化將進(jìn)一步拉近公眾與綠化之間的距離，使公眾享受到生態(tài)功能更完善的綠色空間，獲得更可持續(xù)的資源保障和更豐富的自然體驗，從而增強生態(tài)效益獲得感和自覺增綠、主動護(hù)綠的主人翁意識，激勵更加積極的公眾參與和社會監(jiān)督。

中國環(huán)境報：最近因為煙花秀事件，社會公眾對青藏高原的生態(tài)保護(hù)極為關(guān)注。二審稿對青藏高原保護(hù)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行微調(diào)，例如第八百七十九條第二款，初審稿是“國家加大對青藏高原重點河流湖泊的保護(hù)力度”，二審稿是“國家建立健全青藏高原江河湖泊管理和保護(hù)制度”，這樣修改的現(xiàn)實意義是什么？

鞏固：高原河流湖泊意義重大，情形復(fù)雜，須平衡保護(hù)與利用、滿足人與自然各種合理需求，需要復(fù)雜精密的制度保障。條文修改的意義在于更加凸顯制度建設(shè)的重要性，強調(diào)通過管理和保護(hù)相關(guān)制度的建立、健全來實現(xiàn)對高原江河湖泊的充分保護(hù)與合理利用，比抽象地加大保護(hù)力度更直擊要害、緊抓要點，也更具可操作性。

部分內(nèi)容大幅刪減、修改背后的深意

中國環(huán)境報：二審稿中有多處進(jìn)行了內(nèi)容刪減，例如第六百七十五條關(guān)于國家公園法的規(guī)定，以及第七百二十條、第七百二十一條關(guān)于濕地保護(hù)的規(guī)定。為何會出現(xiàn)比較大幅的合并或刪減？

鞏固：主要是更好地協(xié)調(diào)與單行法的關(guān)系，各有側(cè)重、避免重復(fù)。初次審議稿時，國家公園法還沒有制定，法典草案就國家公園建設(shè)的具體范圍作較為細(xì)致的規(guī)定，提供具體指引。目前，國家公園法已經(jīng)正式通過，對國家公園建設(shè)已有詳細(xì)的具體規(guī)定，法典只作原則性指引，為單行法留下彈性空間即可，無須再機(jī)械重復(fù)。濕地保護(hù)條款亦然。

中國環(huán)境報：二審稿對地下水開采的相關(guān)規(guī)定做了較為明顯的調(diào)整，第七百七十九條刪除了生態(tài)修復(fù)的相關(guān)規(guī)定，第七百八十一條增加了主管部門區(qū)劃的職責(zé)，這一刪一增背后的考量是什么？

鞏固：地下水相關(guān)生態(tài)修復(fù)情況復(fù)雜，成本高、難度大，適合下位法區(qū)分不同情況作細(xì)致的類型化規(guī)定，不宜由法典直接作硬性的絕對的“一刀切”要求，故二審稿刪除此規(guī)定。

目前很多地方地下水超采情況嚴(yán)重，但長期得不到有效治理。對地下水治理而言，區(qū)劃至關(guān)重要，實施條件具備，實踐刻不容緩，故二審稿作出明確規(guī)定，直接確立、實施，以解地下水超采治理燃眉之急。

法典如何在生態(tài)保護(hù)優(yōu)先與綠色可持續(xù)發(fā)展之間尋求平衡？

中國環(huán)境報：您認(rèn)為，法典應(yīng)如何在生態(tài)保護(hù)優(yōu)先與綠色可持續(xù)發(fā)展之間尋求平衡？

鞏固：生態(tài)環(huán)境法典以保護(hù)為目的和宗旨，要通過高水平保護(hù)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。為此，應(yīng)著重為相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動和資源開發(fā)樹邊界、立規(guī)矩、劃紅線，確定合理、適度的可消耗總量、可變更程度，以及根據(jù)特定生態(tài)環(huán)境自身特點和保護(hù)需求所需采取的特殊措施、需要遵循的生態(tài)約束，明確從生態(tài)環(huán)境保護(hù)角度“不能夠干什么”和“必須要干什么”，從而為相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動留足安全范圍、指明禁區(qū)雷區(qū)，為經(jīng)濟(jì)規(guī)律、市場作用的自由馳騁留足空間。

另外，通過嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)實現(xiàn)對生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)和提升，也有利于加強資源儲備、提升生態(tài)服務(wù)、提高風(fēng)險應(yīng)對能力，為經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供自然條件保障，奠定堅實生態(tài)根基。

中國環(huán)境報：目前學(xué)界討論中，關(guān)于“生態(tài)保護(hù)編”是否存在較大的爭議點？可以分享您的具體建議。

鞏固：最大爭議在于第二章、第三章對“生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)”與“自然資源保護(hù)與可持續(xù)利用”的分章處理，這種處理把受法律保護(hù)地自然物分為“生態(tài)系統(tǒng)”與“自然資源”兩部分，前者側(cè)重保護(hù)、后者側(cè)重規(guī)范利用，看起來有利于協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。

但我認(rèn)為，從“兩山論”的角度來看，任何自然物質(zhì)和空間都既有生態(tài)價值又有經(jīng)濟(jì)價值、既要嚴(yán)格保護(hù)又要合理利用，從而實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山的辯證認(rèn)識和“在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展”。分章處理某種程度上破壞了該編以“生態(tài)保護(hù)”為主旨和內(nèi)容的完整性、系統(tǒng)性和本應(yīng)發(fā)揮的體系化效益。

譬如，在現(xiàn)行體例下，森林、草原、濕地、江河湖泊被歸于“生態(tài)系統(tǒng)”，水資源、土地等被歸于“自然資源”，但前幾類自然物具有重要價值、需要珍惜利用的資源屬性也不可否認(rèn)；后幾類自然物也都是重要的生態(tài)要素或系統(tǒng)，需要從系統(tǒng)角度進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。

而依目前編排，水與江河湖泊、濕地，荒漠與防沙治沙、水土保持，海域、海島、海岸線與海底資源、海砂，水生野生動物與陸生野生動物、野生植物等關(guān)系密切、需要統(tǒng)籌安排、一體化處理的內(nèi)容被分置于不同章節(jié)，甚至同一內(nèi)容（如林木采伐）分別規(guī)定于不同章節(jié)，既不利于找法、用法，更不利于消除規(guī)范沖突、形成制度合力。

要解決此問題，技術(shù)上并不困難，只要在這兩章的標(biāo)題命名和內(nèi)容編排上去掉“自然資源”相關(guān)表述，而以生態(tài)保護(hù)為基礎(chǔ)命名和編排即可。具體來說，這兩章可分別命名為“陸地生態(tài)保護(hù)”和“水與海洋生態(tài)保護(hù)”，把土地、草原、森林相關(guān)保護(hù)性規(guī)范集中在第二章分節(jié)規(guī)定，把水、江河湖泊、濕地、海洋相關(guān)保護(hù)性規(guī)范集中在第三章分節(jié)規(guī)定，并在此過程中消除矛盾、重疊，做好整合銜接。

鏈接：生態(tài)保護(hù)編初次審議和二次審議對照表